雖然中國封建時代中期以後，由於追求穩定成為壓倒一切的政治需要，政治格局上的強幹弱枝，內重外輕就成為普遍的現象。但明清對這種趨向的強化還是令人矚目。其特點是，在機構設置上，中央繁複而地方粗簡；在權力分配上，中央權重而地方權輕。清代的督撫雖已從派出官員向地方行政官員轉化，但作為一省或數省的最高長官，其屬員卻寥寥無幾，辦事只好依靠自家聘請的幕僚。其餘像三司、學政道、府、縣（州）各級地方官員，雖有僚佐屬員，但卻均嫌粗簡，真正辦事，還要藉助非正式行政系統的「師爺」體系。至於權力分配就更是不平衡，所有稱得上算個事兒的地方事務，無論軍政、財政、民政、刑政統統要由中央來裁決決斷，縣令以上的人事升遷調配，也均由中央定奪。再加上督、撫、布、按、學五大員職權交錯，相互牽制，均有單獨上奏之權，地方政府除了秉承皇帝的意旨辦事之外，幾乎沒有什麼自主權。所以，有清一朝，地方官員以缺乏能臣聞名，即使貴為封疆大吏，也普遍缺乏開拓精神，絕大多數都是唯唯諾諾，但求無過的庸庸碌碌之輩，一事當前，不論緩急，先以請旨為上。「一切事宜必得聖明指示，方有裨益。」1清代中前期雖也曾出現過一些近乎能臣的督撫，像湯斌、鄂爾泰、田文鏡、陶澍等，但也只有陶澍一人算是有點開拓性，但所辦的兩件大事，漕糧海運與鹽政的廢引改票，辦的時候重重阻礙不說，實際也都沒辦完。乾嘉時文名遠播的洪亮吉在那篇因而得罪遠成的奏摺中說道：「在外督撫諸臣，其賢者斤斤自守，不肖者亟亟營私，國計民生非所計也，就目前而已。官方吏治非所急也，保本任而已。若久遠者，以為過憂，事興事革，以為生事。」2魯迅先生曾論及乾隆，說乾隆自命為英主，所以手下不需要賢臣和能臣，只得意那些不好也不壞的中才。事實上，清代政治制度所強調的，正是乾隆老兒所想的。
清代中前期政治格局的另一個特點是滿人權重而漢人權輕。中央機構中高級官員的滿缺漢缺從表面上看似乎相當，但重要及要害的權力都掌握在滿人手裡。地方督撫也同樣滿多漢少，康熙三十年全國總督五名，全系旗籍，全國十八省巡撫，漢人八名，滿人九名，另一名民族待考。嘉道間，由於滿人總體素質下降較快，漢人督撫比例有所提高，大體上也是旗鼓相當。
清代中前期內重外輕政治格局的另一種體現是督撫任期很短，調動頻繁，而且即使貴為封疆大吏，只要惹惱了皇帝，罷官撤職掉腦袋也就是彈指間的事。乾隆朝的「紅員」陳宏謀任督撫達三十一年，卻經歷了十二個省，先後調動二十一次，平均約一年半一任3。別的人命運也不比陳好多少，只有極個別皇帝特別賞識的，才能幹得稍微長些。這種情況對於督撫任職當然不利，他們對任所「民風土俗不暇周悉，屬吏尚未遍識，歷官之日少，賓士之日多」。糊塗的，連布政使和按察使是誰都弄不清。但是，督撫至少無從培育地方勢力，使中央權力不致受到威脅。一言以蔽之，即無尾大不掉之虞。
嘉道時節，清朝已進入暮歲，國家機器已經老化得不堪敷用，在圍剿五省白蓮教起義中，屬於地方武裝的團練，開始嶄露頭角，而漢族的封疆大吏如陶澍與林則徐之輩，挾經世致用的學風，漸漸取得了炫人的事功，在朝臣中的分量開始加增，朝中的大事都不得不託付給他們（像漕運改海、鹽政改革，河工以及後來的禁煙等等）。
當西方資本主義勢力大規模侵入中國的時候，已經統治中國近兩百年的滿清王朝，雪上加霜，既要面對那種古已有之王朝末世的內部離心與反叛，又要應付來自西方勢力的挑戰。在這風雨飄搖，朝不保夕的情景下，清王朝開始全然不顧多年的政治慣例和忌諱，哪怕是飲鴆止渴，他們也只好裝作甘之如飴。
五代十國以後，封建王朝最忌諱的「兵為將有」的現象不僅出現了，而且還要依這類「私兵」為干城。倒霉的咸豐，在太平天國農民起義的衝擊下丟掉了大半個中國，在洋兵的進襲中，倉皇北顧，拱手讓出了京城。八旗兵和綠營兵一潰千里，一敗塗地，連招架之功都沒有，據統計，僅僅從咸豐元年到咸豐六年這段時間裡，八旗驍騎校等正六品以上武將死亡兩百六十人，絕大多數是陣亡和因退縮而掉頭（處分）的，其中副都統以上高級官員三十六人。而綠營就更慘，在這六年中，僅游擊正三品以上將領死亡就達兩百零四人，其中提鎮大員有一百零一人，約佔一半。在與英法聯軍的戰鬥中，作為滿清王朝總預備隊的蒙古騎兵也元氣大傷，從此一蹶不振，清王朝可以依賴的現成武裝力量，可以說已經瓦解了。佔了京城的洋人倒可以用出賣主權「攘」出去，可咄咄逼人的太平軍怎麼辦？遍地烽火的大小起義軍怎麼辦？所以不難理解儘管朝廷也認為湘軍的崛起「非國家之福」，儘管對胡、曾、李、左諸人有一百個不放心，儘管朝廷發生了政變，新人取代了舊人（肅順之頭可以砍，肅順信任的曾胡諸臣卻非得重用不可，只要當權者頭腦還是清醒的），滿清朝廷還是像擠牙膏似的將地方軍政大權一點點放給了湘淮軍諸將。
清朝原有的八旗與綠營，是「兵為國有」的兵制，後來作為補充的鄉勇團練，隨用隨招，事畢遣散，雖說出了不少麻煩，但也難成氣候。而湘淮軍則是典型的「兵為將有」的兵制，從表面上看雖與明代的「戚家軍」並無不同，但戚家軍之於明是局部問題，而湘淮在晚清半個多世紀的歲月里，事實上成了「國軍」，支撐著晚清殘局。湘淮軍與「戚家軍」最本質的不同在於它的近代色彩，它所裝備的洋槍洋炮在當時的中國軍隊中是最多的，而且部分地引入「洋操」，部分地吸收了西洋軍制的特點（以淮軍為甚）。
武器與兵制上的近代氣息和「兵為將有」的靈活性使得湘淮軍不僅戰勝了太平軍和捻軍，更重要的是令他們自己變成了「天之驕子」，雖趕不上五代十國時的驕兵悍將，卻也每每因不聽招呼令朝廷頭疼不已。咸豐十年，江南大營潰散，太平軍兵鋒橫掃江浙財賦之地，咸豐前後十餘道嚴旨，催曾國藩「迅撥勁旅馳往救援」，但曾國藩推三阻四，就是不動一兵一卒。眼睜睜坐視江南「糜爛」。如果說天下大亂之時尚可以「將在外，君命有所不受」來推搪的話，那天下已定之後，湘淮軍的巨頭們依然推三拿四，擁兵自重。同治四年十月，朝廷欲調李鴻章赴陝鎮壓回民起義，李鴻章居然提出身在陝甘不離江督之任（時署兩江總督）的荒唐條件，拒不聽調。
最令中央政府難受的是，湘淮軍興起之後，由於勇營兵制的緣故，中央欲想控制也無從下手，兵為將有，將去兵亡，「兵部惟知綠營兵數，其勇營練軍各督撫自為之」，兵自募，餉自籌，械自購，每逢戰事，「朝廷皆拱手而待之督撫」。
歷代軍閥的共同邏輯就是，有兵方有土，有土便有財，有財才能更好地養兵，形成不大不小的一個怪圈。當然，湘淮軍這些「准軍閥」們也不例外。到了清廷不得不依重湘軍的時候，湘軍將領和曾國藩幕中策士，就一批批地袍笏登場，以前所未有的速度坐上封疆大吏的位置，曾國藩一路提攜薦舉，三年之內，便有三人任總督（兩江、閩浙、兩廣），九人先後任七省巡撫（粵、陝、蘇、贛、皖、浙、鄂）。在淮軍與左系湘軍後來居上的情形下，曾、左、李門生弟子，將佐幕僚任督撫者比比皆是，昔日的書生與土棍化為今日的紅頂要員。更要命的是從此以後的督撫，大都擁有可供自家支配的兵權、財權及用人權。無論走到哪裡上任，均以麾下精兵隨之，到了任上，昔日是一朝天子一朝臣，現在是一任督撫一任臣，要害部門都得換上自己的人。
太平天國以後，清朝地方督撫權力膨脹得異常迅速，原來中央集權系統的中心型權力結構，在驕兵悍將的武力面前被破壞了。原來與督撫並無統屬關係的布、按兩司，實際上已經變成督撫的屬下，只有聽命之份，沒有監察牽制之權。原來，督撫也有一定的人事權，文官道府以下，武官副將以下，督撫有一定比例的題奏權，但具體名單要由布政使提出，吏部批准。在實際上，即使像知縣這樣最基層的正印官，也大多由上邊委派，可見其權力有限。然而，在同治以後，中央用人權被大大地侵奪了，司道以下官員的任免調補，幾乎都由督撫說了算，不僅吏部無由置喙，皇帝也不好干涉。
地方勢力的壯大，兵權是前提，財權才是根本，地方如果沒有屬於自己的財源，顯然是無法與中央抗衡的，就像未斷乳的嬰兒一樣，很容易被人置於死地。當初，如果清朝中央政府在湘軍初起之時，能及時以充足餉源供應之而不是讓它的統帥把持地方自籌軍餉，那麼待到大亂釋平，地方勢力的坐大恐怕不會那麼容易。然而，那個時候的清廷，是不大能夠有此遠見的，即使有此見識，恐怕也無實行之人才。
清朝中前期，財政管理一如其他行政體系一般，實行高度中央集權制，各省每年的賦稅收入，除一部分省份需按規定額數協濟他省和極少量地留存地方外，均得上繳戶部。在多數情況下，地方「一絲一粒，無不陸續解送京師