說到敵後抗日根據地的政權，史學界幾乎都知道有個「三三制」，在某種意義上，「三三制」成了抗日根據地政權的代名詞。實際上，所謂的「三三制」是在1940年3月才由毛澤東提出，各個根據地真正實行這個制度，大約要經過一年，而在此之前，中國共產黨已經在各根據地建立各級政權有數年之久。
什麼叫做「三三制」呢？我們最好還是引用毛澤東的原話，1940年3月6日，毛澤東為中國共產黨中央起草了關於抗日根據地政權問題的指示，提出：「在抗日時期，我們所建立的政權的性質，是民主統一戰線的。這種政權，是一切贊成抗日又贊成民主的人們的政權，是幾個革命階級聯合起來對於漢奸和反動派的民主專政。」「根據抗日民族統一戰線政權的原則，在人員分配上，應規定為共產黨員佔1/3，非黨的左派進步分子佔1/3，不左不右的中間派佔1/3。」毛澤東在指示中，特意強調了目前更為嚴重的是忽視爭取中等資產階級和開明紳士的「左」的傾向。這個指示有這麼幾個含義：說明了抗日根據地的政權實際上是統一戰線政權；這個政權必須既保證共產黨的主導，又保證統一戰線的性質；為了保證這個政權具有廣泛的代表性，無論如何也要保障非黨人士，尤其是中間勢力的比例；之所以硬性規定政權構成的比例，主要是因為存在著忽視爭取中間勢力的關門主義傾向。各個敵後抗日根據地，畢竟是由共產黨人開闢的，他們在取代國民黨舊政權的時候，或多或少地對原地方精英進行了打擊，就這些共產黨人主觀願望而言，其實不少人嚴重地存在排斥地主鄉紳或者說有錢人的傾向，這種傾向自然會在政權建設和其他工作中表現出來，稍有不慎，更容易滑向左邊而不是右邊。在蘇中根據地做地方工作的陳丕顯在回憶錄中提到過，政府推行減租減息，根據地許多地方，只要群眾一發動起來，往往會有許多農民擁到地主家裡，「不分黑白一律採取鬥爭方式」，還有將地主捉來遊街的，還有在農民集合場所「懸掛紅旗、斧頭、鐮刀、唱國際歌」的。看來，在政權的運轉中，過去蘇維埃的情結總是陰魂難散，搞得不好就會舊夢重現。這裡掛鐮刀、斧頭、紅旗、唱國際歌的，大概不會是農民，而是那些主持基層政府的共產黨人。
理解「三三制」的關鍵因素有兩個，一是這裡「左」派和「中間派」劃分的依據是什麼？二是「中間派」的含義和範圍是什麼？對於前者，從中國共產黨中央指示的行文中我們可以看出，劃分的標準和尺度似乎有兩個，一是階級標準，二是對待共產黨及其政權的態度。但在事實上，標準只有一個：即態度標準。由於「態度」是一個非常軟性的尺度，所以，實際上所謂的「中間派」，也是一個定義非常模糊、界限非常寬泛的概念。毛澤東在稍後曾經對「中間派」做過一個解釋，按他的說法，所謂「中間派」就是指中等資產階級和開明紳士，而中等資產階級就是民族資產階級，開明紳士就是帶有資產階級色彩的地主階級。在後來的實踐中，各個地方實力派，即地方軍閥，也被劃為「中間派」。在1940年6月間，毛澤東出席中央書記處會議時又說，目前頑固勢力削弱，中間派勢力增大，國民黨軍隊的多數軍官也是「中間派」。雖然這樣一些中間派不大可能參加到根據地政權中來，但他們的代表，卻是可以被接受的。反過來，如果這些「中間派」有人開始反共，那麼就自然變成了頑固派和反動派，像桂系，原來屬於標準的中國共產黨可以爭取的「中間派」，可是一旦在皖南事變中參加反共，就成了頑固派。本來，階級的標準意義在這裡就是相當含混的，大地主大資產階級的劃分標準是什麼，實際上並不十分清楚，在實踐中只是將國民黨政府中的要員，籠統地說成是親日派的大地主大資產階級和英美派的大地主大資產階級，而作為地方實力派的地方軍閥，論階級性質其實與上述大地主大資產階級並無不同，他們被劃為「中伺派」，顯然不是因為他們不夠「大」，主要是對待中國共產黨的態度。做過新四軍六師十八旅旅長的江渭清後來在回憶錄中說了句大實話，他說，在他管轄的地區，地主和鄉紳，「凡是願意幫助我們的，就稱他為『開明地主』。要知道，共產黨、新四軍這樣稱呼他們，他們心裡也很舒服。總之，要將『阻力』變成『助力』，靠的就是黨的法寶之一，統一戰線政策」。也許是因為「三三制」的成員標準的含混，也許是「左」的影響一時難以除盡，以至於在執行過程中，各地也出現某種「非標準」的表述，比如鄂豫邊區的一份黨的文件就「三三制」理解為「使各級政府負責人選共產黨員能佔三分之一，其餘各抗日黨派各抗日階層的優秀代表能佔三分之二」。彭德懷在1940年9月中國共產黨北方局高級幹部會議上的講話，就將「三三制」解釋為「贊成抗日又贊成民主的地主資產階級，小資產階級與無產階級在政權中各佔三分之一」。這種表述，顯然帶有更多的傳統中國共產黨話語的味道，似乎更富有階級分析的色彩，暗示了各根據地在具體執行「三三制」的時候，還是容易出現按階級劃線的某種誤解。果然，在1941年1月皖南事變爆發後，國共之間出現了緊張對峙的局面，八路軍前線總指揮部發布了一個態度強硬的政治訓令，由此，彭德懷和羅瑞卿受到了中國共產黨中央的批評，說「前總」的訓令「混淆大資產階級與民族資產階級的區別，從理論上動搖了『三三制』，使全軍得到這樣一個印象，即整個資產階級都已經或快要叛變了，工農小資產階級的蘇維埃時期又要到來了」。即使在與國民黨關係最緊張的情況下，中國共產黨中央依然強調「三三制」，強調反對關門主義。
實際上，「三三制」的精髓，就是要建設一個包容性更強，代表性更加廣泛的政府形象，精神實質就是反「左」傾關門主義，只要能在確保共產黨主導地位的前提下，「三三」的比例並不是一個原則性的問題，「中間派」的定義更是可以變動的。1940年底，毛澤東在給中原局的電報中說：「蘇北組織政權機關及民意機關應堅決實行『三三制』，共產黨只佔三分之一，在開始時還可以少於三分之一，網羅各黨各派無黨無派一切不積極反共之領袖人物參加，其中應有國民黨中派及t左，派，韓國鈞等民族資產階級及開明地主均應該參加，也可容許少數右派代表，真正組織各黨各派各界各軍的聯合政權，力避我們包辦。」所以，「三三制」的提出和堅決貫徹，主要是反對和防止「左」的傾向，避免共產黨自我關門，「三三制」不是要確保黨員的三分之一，而是要確保所謂「中間派」（實際上是各種原來屬於中國共產黨敵人的各種勢力）的比例。為此，在以後的抗戰歲月里，儘管有時也提到防止右的偏向，但主要卻在各種場合下強調當前主要的傾向是「左」的偏差，是建立違背統一戰線原則的清一色政權的傾向。為了更好地貫徹推行「三三制」原則，中國共產黨中央北方分局還在1940年的中期制定了「雙十綱領」，更具體地確定了以「三三制」為核心的統一戰線原則以及施行辦法，在根據地形成了更寬鬆的政治氣氛。
一般來說，「三三制」主要應該在邊區選舉中實施，但是，畢竟共產黨人才是敵後抗戰的主導者，大多數農民出身的共產黨人儘管有著各種各樣的毛病，但應該說是鄉村社會中最富有獻身精神的一群，在艱苦的戰爭環境中，進入基層政權機構往往要付出鮮血和生命的代價，而共產黨人的確付出的最多，因而他們的威望自然在日益提高，而且我們在前面已經提到，抗戰時期的中國共產黨，其成員比較複雜，各階層有能力有抱負有知識的青年大量擁人，共產黨自身的代表性無形地增加。在敵後，在根據地，共產黨人確實堪稱是「中華民族最優秀的子孫」，就是說，當時的共產黨內集中了一批傑出的精英，所以，在每次例行選舉中，他們幾乎用不著刻意動員，就會佔上風，儘管中國共產黨中央提出並強調要保證非黨和中間人士的比例，但事實上卻難以保證這類人的當選，在1940年的「大選」中，儘管已經強調了「三三制」原則，但各根據地卻無論如何也難以保證「三三」的比例，以晉察冀邊區為例，5個專區19個縣的924名縣議員中，共產黨員佔55.3%：4個專區13個縣的4749名區代表中，共產黨員佔47. 84%。鄉村一級的民意代表和政權中的黨員比例就更高。這固然有主持選舉的人「左」的思想傾向影響的因素，但更多的還是因為優秀分子都靠攏在共產黨的周圍，除了個別年事已高的鄉紳以外，所謂的中間人士的確拿不出太像樣的人選。在相當多的情況下，為了確保「三三制」的比例，往往不得不由共產黨人出面，以有違選舉民主公正原則的方式，通過所謂的做工作力爭非黨尤其是地主代表的當選，如果實在不行就以政府聘任的方式保證各級民意機構的地主和鄉紳的名額。在縣以上的民意機構，如果共產黨員的比例超過太多，就採取自動退出的辦法，以確保非黨和中間人士的比例。1941年8月，中國共產黨北方分局的負責人彭真特意指示，現在縣議會已經吸收了大批「有