保甲製作為一種鄉村制度，應該說起始於商鞅變法，商鞅在秦國開阡陌，編什伍，實行連坐制，雖然沒有保甲之名，但已具後世保甲之實。作為一種打破鄉里宗法和道義溫情規矩及氛圍的措施，商鞅的制度是將嚴刑峻法施行於社會最下層，本質上是將軍事制度施用於民間。我們將要闡述的國民黨的保甲制度，其初衷與商鞅是一致的，可以說深得商鞅的三昧。
但是，商鞅雖然已經將保甲的精髓付諸實踐，卻偏偏沒有想出保甲這個概念，保甲之名的發明，應歸功於中國歷史另一個大大有名的變法者王安石。但是，當年王安石的所謂保甲，跟後來國民黨實行的，以及在我們的常識中所講的保甲仍然不是一回事。王安石變法實行的保甲制，其中的「保」是以家戶為基礎的鄉村編製，十家為一保，上面還有大保和都保，而「甲」卻不像後來那樣是保以下的單位，而是以保丁為基礎的另一種與保平行的編製，實際上屬於另一種「鄉兵」制度。因為北宋積弱積貧，冗兵冗官為歷朝之最，其中軍隊既龐大又無用，在面對北方少數民族的威脅時候感到十分困擾，既敗於遼，復敗於西夏，只得交出越來越多的「歲幣」，以求暫時的安寧。北宋長期實行的是募兵制，仗越是打不好，兵就募得越多，一邊是年年拿錢給人家買太平，一邊是花更多的錢來養兵，使得財政不堪負擔。王安石變法實行保甲制的主要目的就是解決募兵制的問題，想利用過去寓兵於農的辦法，推行保甲，兩丁抽一，逐漸加以訓練，最後取代由招募來的士兵組成的職業軍隊。因此，雖然王安石保甲制也有互保連坐的內容，但主要是為了恢複類似唐代的府兵制，立意在改換一種新的國防體制。
國民黨政府在確立統治的最初幾年，在農村基層推行的是「鄉村自治」，仿照西方和日本實行一種新的地方區劃的轉變，實行區一鄉鎮一閭一鄰的政權體制，但是，蔣介石很快就發現，「鄉村自治」根本不合他的脾胃，不僅難以實現強化國家政權的目標，更難以對付日益滋長的紅色反抗。1931年6月，在對中央蘇區進行第三次「圍剿」的當口，蔣介石決定在「剿匪區」的江西修水等43個縣試行保甲制，取消舊的鄉村政權編製，不久又將此辦法推廣到整個江西。第三次「圍剿」的失敗，給了蔣介石較大的刺激，意識到對於中國的共產主義運動，僅僅靠軍事「圍剿」不可能解決問題，必須有相應的農村改革措施，他接受了幕僚們提出的剿共須「三分軍事，七分政治」的主張，在推行軍事政治改革的同時，下大力氣在所謂的「剿共區」，即有共產黨紅色根據地的區域推行保甲制。
由於第四次對蘇區「圍剿」的主要方向是鄂豫皖根據地，所以，在1932年8月，蔣介石公布了《鄂豫皖三省剿匪司令部施行保甲訓令》，宣布了蔣介石政府對於前階段地方自治政策的改弦更張。同時，頒布了《剿匪區內各縣編查保甲戶口條例》，正式開始推行保甲制度。在蔣介石的訓令中，詳盡地列舉了前階段實行的農村地方自治的七大弊端，雖然他也說了人民未經訓練、政府辦事不力和土豪劣紳藉機欺壓農民等問題，但最重要的在他看來，則是地方自治所含有的民主、自由、平等精神極大地妨害了政府的行政效率，使得政府人員缺乏威權。「蓋自治職員既由普選而致，必求結歡世好與群眾，自衛職員則負有保安除亂之重責，凡遇群眾或個人有妨害治安之行為時，且須實行職權，予以嚴厲斷然之干涉。今乃欲使自治之領導者而兼自衛之負責者，何異南轅北轍，結果必至寬猛無所適從，既易受群眾之挾持，且將失其制裁之威力，自治自衛之使命將無術以完成。」
蔣介石的這些主張，實際上與他長期以來對西方制度和思想的一貫看法有關，他一直認為五四以來，西方的學說教壞了一代青年，自由民主對中國只有壞處，沒有好處，這也使得一直自詡為孫中山忠實信徒的他能夠最終公開拋棄了孫中山所倡導的地方自治思想，推行保甲制。對於蔣介石來說，顯然傳統的魅力要更具吸引力，在訓令中他宣稱要斥諸中國古老的家族制度，並在此基礎之上，建立保甲制。與此同時，他還提出了所謂社會治理的「四字方針」——「教、養、衛、管」。「教」就是教化，用傳統的禮義廉恥思想來教育老百姓；「養」就是讓人民行為有規矩、合乎規矩；「衛」則是農村軍事化的社會整合；「管」自然意味著強化對農民的管理。這四字方針，實際上就是國民黨政府推行保甲制的主導思想，除了日本軍國主義式的社會組織方式外，更多就是中國傳統的嚴刑峻法。顯然，蔣介石推行的保甲制，與王安石的保甲制在形式和內容上都不一樣，而更接近於商鞅變法的某些成分。
此次推行的保甲制大體是這樣的，所有城鄉居民（主要是農村）以戶為基本單位，戶有戶長；十戶為甲，甲設甲長；十甲為保，保設保長。保甲按居住的狀況挨家挨戶編組，基本上依自然村鎮編排，如果編到最後餘下的不夠一甲，超過五戶的就按一甲算，不足五戶則編人最接近的甲中，保也類似辦理。保的上級行政機關則是鄉、區和縣，與保甲以前的地方區劃接軌。有的地方還在保之上設立了聯保組織，後來區的建製取消，聯保主任變成了實際上的一級政府建制。每保設辦事處，設置保長和副保長，開始由上級政府指派，後來名義上要由保民大會選舉產生，但實際上依舊是指派，而且是根據地方人士的勢力強弱來指派。保長之下還設有民政、警衛、經濟和文化幹事若干，一般還有配備快槍的保丁若干，這些保丁名義是保內武裝壯丁隊的骨幹，實際上則是保長的家丁。一般來講，甲長的權力不大，跟保長几乎有天壤之別，幾乎所有的「公務」都要落實到甲長的頭上，既要跑上又要跑下，屬於兩頭受氣的差事，所以在絕大多數情況下，由甲內的農民輪流出任，各個戶長都有份。有時，當輪到某戶當甲長時，如果實在不想干可以出錢僱人來代替，與僱人頂替勞役相同。陝西商州某村曾經採用過一種類似「偷工減料」的甲長任期制，將全村所有的三個甲合起來，由一個甲長負責，但任期縮短，從而從總體上減少了「服役」的時間。而保長則是一般農民不敢問津的，必須有「後門」和「關係」（胡必亮，1996年）。
蔣介石的保甲制有三層意思，第一層是清查戶口，徹底查清楚農村的人口狀況，進行戶口登記。無論任何年代，沒有一個統治者不想弄清楚自己治下臣民的確數和姓甚名誰以及是男是女、是老是少。但是，歷朝歷代基本上都是一筆糊塗賬，有的也許在王朝初期還算清楚，但很快也就變得模糊起來了，徵收賦稅只能憑藉底下報上來的一個概數。無疑，蔣介石的國民黨政權面臨的也是這樣一個糊塗的農村人口狀況，這與他強化對農村的控制，直接以國家權力管理農村的目標相距甚遠。其實蔣介石在搞所謂「鄉村自治」的時候，已經把清查人口作為一個主要目標，但是就像我們在前面所說的那樣，最後還是不了了之。借推行保甲的勢頭再一次把徹底清查農村人口和戶籍列入了重點規劃。在所謂「三省保甲試點」中，最重要的法規條例就是《剿匪區內各縣編查保甲戶口條例》（以下簡稱《條例》）。保甲制的第二層意思是互保連坐責任制。互保連坐最早是商鞅的法規，既施行於民眾，又施行於軍隊，後世主要將這種法規施用在軍隊，以制止軍人的隨意潰逃（與古羅馬的什一制暗合），蔣介石在其嫡系軍隊中也曾實行這種制度，不過並不很認真。這次為了剿共，不僅在軍隊里重申和強化了連坐法，而且將之延伸到了「剿匪」區的鄉村民眾頭上。前面提到的《條例》規定：「保甲內各戶之戶長須一律加盟手保甲規約，其由他處遷來或避亂新歸或新充任戶長者亦須加盟於各該保甲內之現行規約。」一般這種「保甲規約」都包含了連坐的內容，但是，《條例》仍進一步強調：「各戶戶長除依前條規定一律加盟保甲規約外，應聯合甲內他戶戶長至少五人共具聯保連坐切結，聲明結內各戶互相勸勉監視，絕無通匪或縱匪情事，如有違反者，他戶應即密報懲辦，倘瞻徇隱匿，各戶願負連坐之責。」甚至連「切結」的樣式都準備好了附在《條例》後面，規定所有戶長都須在切結書上簽名，如果不識字，就按上手印。保甲制的第三層意思是使農村社會組織軍事化。對於這一點，蔣介石說得非常明確，辦保甲就是「要拿軍隊組織的方法來部勒民眾，以軍隊訓練的精神來訓練民眾」，在他看來，保甲制度「下有戶長、甲長、保長、區長，上有縣長、專員，如此層層節制，已和軍隊組織差不多」。保甲的推行，在軍事化方面又有兩個層面的含義，一是組織歸屬於保甲，並受上級政府和軍隊節制的鄉村武裝，名為「壯丁隊」，凡保甲內的18～45歲的男子都被編人，平時接受軍事訓練，協助清查戶口，追查盜匪和「通共」事件，戰時則為國民黨軍隊修碉堡和公路，以及承擔各種夫役，甚至還要「協助軍警抵禦赤匪」。二是將保甲自身的編製組織軍事化，使農村社會變成個大兵營。為此《條例》賦予了保甲長像軍隊的軍官之於士兵一樣的權力，不僅在督率壯丁隊的時候，有生殺予