1928年4月，東北張學良易幟，從此，中國進入了國民黨統治時期。從1928年到1937年這10年間，國民政府整頓金融秩序，統一貨幣，與西方進行了關稅談判，因而較大幅度地提高了關稅，中國城市經濟基本上是向好的方向發展的。但是，國民黨的現代化始終帶有不明朗的趨勢，在鼓勵自由資本主義經濟發展的同時，國家花費的最大精力是強化國家資本主義，儘可能地將絕大部分資源抓在國家手裡，形成國家壟斷。所以，這時期的現代化既帶有歐美模式的印跡，也帶有蘇俄道路的影子，兩種現代化方式的交互作用，結果得到發展的只有片面的和畸形的城市化經濟。
儘管與前代相比，國民黨統治最初的10年，中國經濟有了長足的進步，現代化的因素有了快速的發展，但相對於世界而言還是非常不起眼的一些小變化，只有在沿海和沿江的大都市裡，才能看到一些比較成規模的紡織和輕工業還多半具有半殖民地色彩。用費正清的話來說就是：「不管我們怎麼看，國民黨中國的裝備和現代工廠的規模都不大。它的工業產量小於比利時，它的海空軍力量微不足道，它在美式生活用具和設備方面抵不上美國中西部的一個州。」。整體上貧困化依然困擾著中國，西方世界對待中國想的還是怎樣剝奪它，而不是設法養一隻會下金蛋的母雞，很明顯比對它們的殖民地的政策還要糟上許多。中國的資金只集中在沿海的大都市裡，因為這裡是中國財富輸出管道的出口。像清末一樣，中國依舊受著資金匱乏的折磨。
受到資金匱乏折磨的中國經濟，卻不斷地要將有限的金錢投入到始終沒有止息的內戰中去。國民黨政府的政府能力顯然要比清末以來的任何一任政府都要強，但中國在這期間並沒有真的統一，國民黨政府一直要忙於安撫地方軍閥勢力，設法平衡和削弱它們的力量，在實在安撫不了的時候還要應付一個接一個的反叛戰爭。雖然戰爭的頻度和烈度從總體上講要小於北洋軍閥統治時期，但戰亂依然是社會生活的一大威脅，而且戰爭與從前一樣，基本上是在農村進行的。
所以，雖然1928～1937年被國外某些史學家稱為中國近代最有希望的時期，但是中國並沒有在此完成步入現代化順序的過渡，反而日益朝著集權體制的畸形工業化前進，在這個過程中，農村依舊是個被遺忘的角落，自清末以來的農村經濟的破產，社會的癱瘓依然如故，農民的生活沒有絲毫的改善，當兵、為匪、種鴉片等非正常的謀生手段依然是農民不得已的選擇。整個國家毫無希望的貧困化進程，使得城鄉差別越來越大，有限而可憐的資金都流進了沿海都市，農民陷入商品化的程度越高，被盤剝和拋棄的可能就越大，由國民黨主導的這次現代化進軍，只是再一次加重了農村的破產。
當然，國民黨內也不盡都是暴君和獨夫、庸人和馬屁蟲，他們也意識到了農村問題的重要性，甚至還有人想要重提當年國共合作時的農村減租減息政策，並通過了相應的法案。但是，成功地奪取了全國政權的國民黨卻不得不經歷一場流產的革命，殘酷清黨的結果，不僅等於清掉了國民黨內最有生機的力量，而且使得國民黨不得不與中國最保守反動和落後的軍閥及武化的豪紳結盟。這個結果顯然未必是包括蔣介石在內的國民黨核心的初衷，但是他們卻不得不吞下這個苦果。而這個流產的革命一個直接的後果就是國民黨再推行任何農村的改革都要面臨非常大的困難，等於用自己的左手打自己的右手。實際上，國民黨政府統治一直到在大陸垮台，也沒有能在農村改革上有所突破，認真切實地改善農民生活和境遇。但這並不等於說，他們從來沒有關注過農村。
真正讓國民黨政府關注到農村現狀的是共產黨在農村的紅色割據。當1927年毛澤東秋收起義失敗上井岡山的時候，並沒有引起蔣介石的特別重視，甚至連國際共產主義運動內部也沒有什麼人相信在農村的共產黨人能成什麼氣候。可是3年之後，朱、毛紅軍竟然乘蔣、馮、閻中原大戰期間，攻下了長沙，雖然國民黨軍很快就「收復失地」，但紅軍的存在卻引起了舉國震動。從那以後，在軍事「圍剿」的同時，國民黨政府開始重視農村問題；一方面組織了一些專家學者研究解決農村破產、鄉村重建的問題，另一方面著手加強農村的控制，出台的鄉村改造方案，就是所謂的「鄉村自治」或者「地方自治」。
「鄉村自治」是一個清末民初以來的老話題，自從清末農村破產境況引起人們注意以來，「鄉村自治」就被當成一個解決農村難題的靈丹妙藥屢屢被人提起。當然，在各種各樣的方案中，有的是要復古，有的則是求新。然而這次由蔣介石欽定的舊話重提（南京政府的地方自治法案，1929年公布），卻被賦予了與從前截然不同的內涵。
國民黨的「鄉村自治」首先的內容是行政意義上的鄉村政治清理，其中包括清理和健全鄉村行政系統，重新劃分縣以下的行政區，建立健全各級機構，清查戶口，健全和完善地方武裝。江蘇省的行政整頓是這樣規劃的：每縣以下劃分為若干區，「除因地方風習或地勢限制及有特殊情形者外，每區以十鄉鎮至五十鄉鎮組織成之。凡縣內百戶以上之村莊地方為鄉，其不滿百戶者，得聯合各村莊編為一鄉；百戶以上之街市地方為鎮，其不滿百戶者編入鄉；但因地方習慣，或受地勢限制及有其他特殊情形之地方，雖不滿百戶，亦可立為鄉鎮，鄉鎮均不超過千戶。鄉鎮居民以五戶為鄰二十五戶為閭，但一地方因地勢或其他情形而戶數不足時，仍得依縣政府之劃定成為閭鄰」。鄉鎮和區級的行政組織都設有相應的機關，區有區公所，「設區長一人，區長之下，設助理員一人或二人，此外又設書記一人或二人及區丁二三人不等。區設區務會議，由區長、助理長，以及區內各鄉鎮長等組織，以區長為主席，每月至少開會一次，由區長主席（主持）」。而鄉鎮也設公所，有鄉長、鎮長、副鄉長和副鎮長再加上若干書記和鄉丁。區和鄉鎮官員統屬國家正式官員，由縣政府任命報省政府備案。閭、鄰長名義是由鄉民大會選舉產生，「選定後由鄉長鎮長報區公所轉報縣政府備案」。而且，「鄉鎮公所認為閭鄰長有違法失職之事，通告閭鄰居民會議改選，罷免後由主管鄉鎮公所報由區公所轉縣政府備案」。實際上是由鄉鎮長說了算，所謂鄉民大會或者閭鄰居民會議，基本上是存在於紙上的。就是真的有這樣的會議，也真的選出了他們認為該選的閭鄰長，能不能通過這層層申報備案就很難說，更何況，凡是鄉鎮方面認為不合格的人選，都可以隨意命令下面重新選舉，直到選上他們所要選的人為止。
浙江省與江蘇稍有不同，縣以下設立區，區下設村，村下為閭，閭下為鄰。這裡的村就相當於江蘇的鄉。浙江「鄉村自治」的主持者為半政客半學者的朱家驊，他當時做了浙江省的民政廳廳長，興辦的時候至少在形式上還有點講究，每縣的各個區和區下的村都為此成立了籌備委員會，委員會由當地的鄉紳組成，籌備完了，自然這些人就搖身一變成了新的「鄉官」。在新的鄉村建制建設完畢以後，浙江規定區長的遴選必須由各村長村副推舉符合條件的三人，然後由縣政府確定一個，再報省民政廳備案。顯然，比起江蘇來，浙江似乎更注重尊重地方精英的勢力。當然也可以就此得出結論，說明浙江的地方勢力比較強大。自然，浙江省的鄉村自治操辦者對地方精英也不無擔心，因此，在自治運動中非常強調國民黨「黨義」的學習和培訓，規定各區、村長都要定期到縣裡進「黨義訓練班」，省民政廳還不定期地派「黨部學術家」到各地巡迴演講。似乎是希望通過黨義的灌輸，使得那些地方精英自覺服從國民黨政府的指揮。湖南湘鄉的自治規劃，則是將縣分為十個自治區（等於他處的區）和兩個直屬鄉。原有的都坊里甲統一改為鄉鎮、閭、鄰。
除了清理整頓鄉村行政系統外，國民黨政府還著手整頓了鄉鎮的地方武裝，將各種名目的保衛團、民團和聯防隊、聯庄會等統一改編為保安團（隊），由政府派人加以訓練管理。但是，政府卻無法收回這些保安團（隊）的指揮權，儘管國民黨政府將這些改編的保安團（隊）的首領委以地方政府的官職，但卻沒有辦法保證他們會因此而服從政府的調遣和指揮。也沒有經費去為這些實力強弱不一的地方武裝充實槍械和統一服裝，更沒有養活這些武裝人員的錢糧。國民黨政府還曾經一度想要通過以警察來代替地方民團，但是，無論如何努力，警察也只是在城裡還能起點作用，到了鄉間，反而不如保安隊頂事。因為他們同樣欠餉，裝備差，而且訓練不足。
由於國民黨政府並沒有真的想要實行鄉村自治或者地方自治，之所以如此作為，外部的因素是歐美國家的一些民間組織的推動（美國洛克菲勒基金會資助河北定縣自治實驗）和一些學者的鼓吹（晏陽初、梁漱溟、李景漢等），內部因素則是國民黨和政府若干「有識之士」想藉此強化鄉村控制，防共反共。在推行「鄉村自治」時，國民黨內部尚未統一，各類新老軍閥之間的戰爭方興