在大多數人眼裡，在傳統時代的絕大多數時間裡，國家政權一般只延伸到縣一級，鄉村基本上處於一種自治的狀態，自民國以來，許多學者都對此津津樂道。其實，這種說法至少在某些場合的運用中，多少有點含混不清的意味，國家只在縣一級設立衙門，常駐國家正式官員，並不意味著國家對於縣以下的社會政治就不聞不問，實際上政權的觸角還是會伸到下面，縣太爺也會下鄉走走，而胥吏下鄉則是一種正常的業務，由於這些胥吏人數眾多，而且頻繁地在鄉間露面，從某種意義上說，對於農民而言，他們體現著官府在鄉村的存在。另外，審理訴訟實際上也是對農村政事的一種干預，而且鄉村也一直存在有管事的人員，甚至有政權機構，只不過這些機構和人員在絕大多數情況下不吃「皇糧」而已。
秦漢時期，縣以下有鄉亭，鄉亭之下有里伍，一說鄉比亭高一級，亭又比里高一級，「大率十里一亭，亭有亭長，十亭一鄉，鄉有三老（有秩）、嗇夫、游檄，三老掌教化，嗇夫職聽訟、收賦稅，游檄檄循、禁盜賊」（《漢書·百官公卿表》）。但更多的學者考證，鄉與亭實際上是一個級別，只不過亭多設在道路要衝而已，里與伍則是最基層的組織。在現實生活中，這種嚴格的「十進位」根本是不可能存在的，自從井田制被廢除以後，鄉民基本上處於散居狀態，適宜生存的豐腴之地則人口眾多，不適宜居住的貧瘠之壤則走上幾十里地也見不著一個人影，山區更是東三五家、西三五家，相隔甚遠。而傳統政治制度下的鄉里組織又是以家戶為基礎來劃分的，如果嚴格地按家戶為基礎的「十進位」來劃分，那麼有的地方可能是彈丸之地划出若干個鄉，而有的地方則方圓幾十里也劃不出一個鄉，這樣大的區域即使圈成了一個鄉，也很可能由於既無法管理又不屬於同一個經濟生活區而失去了基層組織的意義，行政村與自然村之間存在著幾乎是難以協調的矛盾。所以，原來秦朝創製的時候可能是按「伍一里一亭一鄉」的結構設想，但在現實中這種四級制實在不好操作，結果就變成了鄉里兩級制，而亭主要設在城區和鄉間的道路要衝，近乎於後來的驛站，亭長管送往迎來，也兼管周圍的治安。伍由於太小也變得若有若無，被裡所覆蓋了。所以，史籍上有時說鄉有三老、嗇夫等一干鄉官，有時又說有的鄉只有嗇夫一人，看來鄉有大有小。有時說鄉官有俸祿（有秩），有的時候又沒有，但是看起來似乎要低一級的亭長卻始終吃著官糧，則說明鄉里可以自治也可以自己供應鄉官，而驛站性質的亭卻非得官府養著不可，因此，亭長成了一種雖然不大，但可以聊以謀生的職業，現在有案可稽的若干大人物，未發跡時都做過亭長，如漢高祖劉邦、西漢的名臣朱博、東漢的開國元勛吳漢等，不過看起來亭長的收入顯然有限，所以劉邦的父親要埋怨他不如他哥哥會「治生」。在這種情況下，鄉里政權逐漸開始虛擬化，而三老的職位與作用也逐漸被鄉里士大夫的公議（所謂月旦評）所替代，他們不僅可以像三老一樣抵制官府的「亂命」，執掌鄉村教化，而且還可以臧否人物、薦舉人才，也就是部分地擁有影響官吏選拔的權力。
東漢以後，雖然中國部分地區經歷了從豪族到世族的統治，農民也一度淪為農奴和半農奴，但畢竟時間不長，南北朝以後，鄉村政權基本穩定在鄉里體制上，鄉里政權的虛化基本上成為一種趨勢，無論後來北宋王安石變法搞的保甲改革，還是明代推行的里甲與社學社倉制度，農村的行政區劃基本上還是以自然村為基礎。楊開道先生在《中國鄉約制度》里談到，一直到清代，中國的鄉村行政機構的稱謂還是混亂不堪的，比如江陰，縣以下為鎮，鎮以下為保；平陽，縣以下為都或鎮，再以下為庄；象山，縣以下為鄉，鄉以下為都，都以下為村；尉氏，縣以下為甲，甲以下為村。依次則南通為縣—鄉—都—里，杞縣為縣—社—庄或村，寶山為縣—都—圖，臨潁為縣—保—里，忻州為縣—鄉—都—村或庄，定州為縣—約—村，淮寧為縣—里—甲。「我們只看了這幾個例子，便可以找出十幾個名稱來——鎮，保，都，庄，鄉，村，里，圖，甲，社，約；此外長城一帶的縣份，還有甚麼堡、寨之類。」 行政統緒不僅名稱不一，而且層級也混亂，這說明這裡的縣以下行政機構並非實體化的，基本上沒有辦事的地點和場所，負責人叫什麼都可以，無論保長，還是里正，只要有人跑腿辦事就行。實際上，在許多文獻和地方習慣里，竟然把鄉村的行政機構籠統地叫做「地方」。
春秋戰國以來，士階層的興起，最大限度地改變了農村的政治社會面貌，士有的變成貴族的門客，有的化為文吏，有的成為散落民間講學主禮的儒生，文吏致仕、門客失意之後，大多也回到鄉間，這是因為自孔子以來，官學下移，鄉間同樣可以有文化，而城市除了作為政治中心之外，在文化上對於農村並無優勢可言，甚至在經濟上也沒有什麼地位，這種狀況一直延續到清代中葉。著名社會學家費孝通先生曾經談到這一點，他說：「以昆明南呈貢說，縣城裡雖有一條街，但是市集卻不在城裡，而在離城約十五分鐘的龍街。縣城和市集遙遙相望，並不合併在一起。那是因為這兩種社區的性質是不同的，前者是以政治及安全為目的，所以地點的選擇是以易守難攻為主要考慮之點，而後者是以商業為目的，地點必須是在交通要道，四面農村最容易到達的中心。以太湖流域的情形說，我的故鄉吳江縣的縣城在商業上遠不及縣境里的鎮，好像震澤、同里都比吳江縣城發達。在清代，震澤和吳江分縣的時候，兩個縣政府卻一起擠在這荒涼的縣城裡，不利用經濟繁榮的鎮做政治中心，也表現出『城』和『鎮』在性質上的分化。」 這裡講的鎮就是集鎮，實際上是鄉間的一部分，由於士也有經濟人的屬性，從土地和集市貿易上可以獲取最多的利益，所以文化人在鄉間可以方便地利用自身的文化與智力優勢，使自己從仕途上或者其他途徑得來的財產擴大化。即使在仕途上已經發了大財，沒有這種經濟上的需要，他們更樂意在鄉間居住，因為在那個時代，鄉間乃至集鎮的生活要比某些城裡幽靜而且方便。潘光旦和費孝通統計了清代915個貢生、舉人和進士的出身，從地域分布上來說，來自城市的佔52.50%，而來自鄉村的佔41.16%，還有6.34%出自城鄉之間的鄉鎮。後兩者加起來，幾乎與前者相當，而且其中魯、皖、晉、豫四省的同類人員，來自鄉間的比例大於來自城裡的。「這些數字告訴我們，即使是必須經很長文字訓練才能有機會中進士的人才，竟也有一半是從鄉間出來的。更有意義的是，在我們所分析的人物中，其父親已有功名的和其父親沒有功名的比例，城鄉雙方几乎相等：城方是六八比三二，鄉方是六四比三六。這是說中國人才缺乏集中性的事實，也就是原來在鄉間的，並不因為被科舉選拔出來之後就脫離本鄉。」 中國傳統社會人才分散的狀況，標誌著文化的散狀分布，上層的精英文化與下層的民俗文化在鄉間形成某種和諧共處的關係，人的身份主要不是由出身和血緣所決定，而是由文化程度所決定的，學習和掌握精英文化成為躋身上流社會的通行證。在科舉時代如此，在察舉時代也如此，西漢朱買臣的故事很典型，一個樵夫通過努力學習，進而舉孝廉，進而成名臣。
自西漢文吏與儒生逐漸結合以來，鄉間的文化人開始被賦予與政治密切相關的身份，而且逐漸被納入以道德相尚而且諳熟禮儀的儒家範圍。沿著這條路徑走下去，科舉制度將「士」的概念固定在進入學校系統和踏上考試階梯的人上面，這些人就是我們後來所說的鄉紳。鄉紳在鄉的功能首先意味著道德教化，維護鄉里社會的禮儀秩序，多少與傳統的儒的角色有關。這意味著鄉紳不僅要昌明忠孝仁義的大道理，還要主持鄉里社會的禮儀事宜，而且自身與家人的行為至少從表面上要合乎鄉紳身份的規定，儘管這種規定並非是硬性的。對歷代的統治者而言，雖然他們將行政觸角一直伸到鄉下的努力並不成功，但無不看重鄉紳的教化作用。漢時的三老，宋以後的鄉約，都是一種朝廷力圖制度化的教化體制，甚至到了清代朝廷還屢屢明確下旨，要求各鄉「於貢舉生員內，揀選老成者一人為約正」（實際上鄉約是一種制度，是由鄉民訂立公約，倡行儒家道德，遵行禮儀的制度，這個制度的主持人叫約正，但是後來將約正就叫做鄉約，而鄉約代表的制度反倒廢弛了）。可見，在鄉約由鄉紳自行倡辦的時候，在倡辦的地方還的確能有比較強的教化氛圍和儀式規程，但到了皇帝用行政手段提倡時，由於基本上變成了定期宣講「聖諭寶訓」的例行公事，結果原來的那一套就不行了。
鄉約制度雖然形同具文，鄉紳的教化功能卻依然存在，關鍵是由於他們自身的文化象徵，使得他們具有調解鄉里糾紛維持宗社和諧的職能。自從人類群聚而居以來，這種職能就是不可少的，只是在鄉紳逐漸形成之後，這種職能被移交給了他們。這意味著鄉民們承認了儒家色彩的話語體系，承認了鄉紳們握有這種話語體系的解釋權。由於法治（以法治理的