歷史上，西班牙王國是以卡斯蒂里亞和阿拉貢為核心，整合各個不同民族、不同獨立區域組合而成。西班牙各民族和區域都產生過獨立訴求，其中最典型的就是加泰羅尼亞和巴斯克地區。
從古代至近代，一個語言文化獨立的地區，常常處於「身份不明」的狀態。追究它的歷史會發現，在動蕩年代它需要依靠大國保護時，就服從一種納貢的依附關係；一旦有長期安定的外部環境，它又有疏離甚至完全獨立的傾向。它因此和周邊國家處於一種若即若離的狀態。一個最基本常識是，一個自然形成的文化獨特地區，它們總是自然地要求按照自己的文化傳統生活，不願意因為政治從屬關係而被其他文化強制改變。當這種自治能夠維持，也就是當這個區域的傳統文化有所保障時，它一般並不在乎納貢從屬關係，這也是當年巴斯克和卡斯蒂里亞王國的關係。可是當傳統文化受到強制改變的威脅時，關係就會變得緊張，脫離的願望也就更為強烈。另一方面，它所從屬的大國，也時時會有并吞的衝動。在歷史上，大國不去吞的原因，更多不是出於對這個地區文化的尊重，而是因為沒有能力、吞不下去。唯有在不太久遠的現代，才逐漸產生強勢民族尊重少數民族自治的思維方式和概念。
巴斯克和加泰羅尼亞在西班牙內戰前都有一定程度的自治。在內戰後的佛朗哥時期，它們失去自治，於是獨立意識都變得更強。對佛朗哥來說，這兩個地區都隱含著雙重危險，不僅是自治意願強烈，而且是政治左翼地區。假如在政治文化上放開讓它們自治，它們很可能立即選出一個左翼的自治政府，而剛剛在內戰中敗退的西班牙左翼，很可能立即以這兩大地區為基地死灰復燃。這是佛朗哥最不願意看到的局面。在這種民族自治訴求和政治左翼訴求糾纏的複雜局面下，作為軍事強人的佛朗哥，他解決問題的思路只是快刀斬亂麻地以強權壓制。
在西班牙的民主轉型初期，強權壓力突然撤去，兩個地區的獨立訴求相應達到高潮，成為最危險的時期。1978年新的西班牙憲法規定：「憲法的基礎是不可分割的統一西班牙國家，是所有西班牙人共同和不可分割的家園；它承認和保障團結組成西班牙的各民族和地區的自治權利。」看得出來，這樣的表述在刻意划出區域自治和獨立之間的界限。但是正式操作起來，情況還是很不相同。
加泰羅尼亞相對比較溫和，又有一個能夠被該地區民眾認可的領袖人物，因此在民主化之後，以高度自治作為前提，加泰羅尼亞獨立訴求的談判消解也就相對比較容易。而巴斯克地區在內部的民族訴求上一直不統一，又有「埃塔」這樣堅持不改初衷的激進組織，西班牙政府找不到一個所有巴斯克人都服膺的精神領袖、找不到一個能夠一錘定音的談判對象。結果，也就無法一勞永逸地杜絕巴斯克的暴力。這使得西班牙支付了更大的社會不安定代價。
但是，不管困難的程度如何，民主的西班牙政府仍然堅決貫徹民族自治的原則，立即宣布了加泰羅尼亞、巴斯克地區和南方的安達盧西亞這三個地區為「歷史上的自治區」，並且簡化手續，快速恢複了它們在歷史上的自治地位。這樣做的結果是迅速緩和了原來的區域緊張形勢。同時，西班牙憲法也規定，已經成為自治區的區域，不得有兩個或兩個以上區域的合併，以防止「區域聯盟」帶來西班牙分裂的危險。
加泰羅尼亞是西班牙的一個自治區域，位於西班牙東北部，瀕臨地中海，首府即世界名城巴塞羅那。如今旅遊者在那裡聞不到一點點火藥味，但只要讀讀他們的報紙，不難發現加泰羅尼亞的不同：那裡的人不只認為自己僅是西班牙人，還以自己是加泰羅尼亞人而驕傲，以使用完全不同於西班牙語的加泰蘭語為榮。他們在西班牙王國框架內有一個自己的政府，他們是自治的。當奧運會在巴塞羅那舉行的時候，奧運官方語言是英語和加泰蘭語，而不是西班牙語。
以巴塞羅那為中心的加泰羅尼亞，是西班牙經濟最發達、文化最先進的地區之一。加泰羅尼亞人在歷史上一直認為自己不同於以馬德里為中心的西班牙王國，一直要求獨立。1932年第二共和時期，加泰羅尼亞實現自治。第二共和以及隨後的內戰時期，該地區傾向於左翼和共和國。內戰後的佛朗哥獨裁階段，加泰羅尼亞受到的壓制特別嚴重。
內戰後期，巴塞羅那是共和國最後的臨時首都。佛朗哥在1939年佔領巴塞羅那以後，宣布廢除它的自治地位，解散了自治政府，在巴塞羅那殘酷鎮壓左翼人士。原自治政府的官員，以主席貢巴尼斯（Luis panys）為首，都流亡法國。不久，第二次世界大戰爆發，納粹德國佔領法國，逮捕了貢巴尼斯，將他交給佛朗哥。佛朗哥把貢巴尼斯押到巴塞羅那，以軍事法庭名義判處死刑，於1940年10月15日在巴塞羅那的山頂要塞里執行了槍決。
從此，加泰羅尼亞就成為西班牙的一個區域「問題」，那裡的人民從未忘記他們的領袖是讓馬德里的佛朗哥給槍斃的。在將近四十年的時間裡，那裡的民族文化受到壓制，但人民從未停止要求自治。
貢巴尼斯死後，原加泰羅尼亞議會在流亡中成立政府，任命了主席。但政治流亡者難以團結合作，大多一事無成。1954年，原加泰羅尼亞議會在墨西哥的原西班牙大使館開會（墨西哥不承認佛朗哥獨裁政府），這群人議決把加泰羅尼亞自治政府延續下去，還選出了新的自治政府主席：塔拉德拉斯（Josep Tarradellas）。
塔拉德拉斯曾是1937年的加泰羅尼亞自治政府總理兼財政部長，在此後長達二十多年裡，他流亡法國，過著清貧的生活，長年住在廉價旅館，甚至請不起一頓飯，屋裡放著水盆接漏雨。但是，他始終以加泰羅尼亞自治政府的名義和外界打交道，也和流亡中的各種政治力量保持聯繫。他刻意保持政治中立，不代表任何一派政黨，而只代表要求自治的加泰羅尼亞人民。塔拉德拉斯身無分文、手無寸鐵，只有一個政府主席的名分，而這個政府早被佛朗哥宣布解散。二十多年裡，沒人把他和他的自治政府放在眼裡，連佛朗哥也不認為他是一個威脅。他似乎只有自生自滅這一條路。
1975年底佛朗哥死後，新國王胡安·卡洛斯和新首相蘇亞雷茲開啟了民主轉型：政黨合法化，新憲法將要起草並交全民公投。區域自治問題也重新凸現出來，加泰羅尼亞問題是其中之一。
從政治理念來說，國王和首相都是維護西班牙王國主權的君主立憲派，但這開啟民主改革的一君一臣有個很清楚的現實考量：不能無視民眾的區域自治要求。他們明白，中央政府如果根本不打算給自治要求以生存空間，要求區域自治一方就會分裂，越分裂越不會對中央政府造成威脅。但對於民主的中央政府，自治一方本身如果四分五裂也將使要解決的問題更為棘手，因為你找不到單一的談判對手，只和一個對手談判達成的協議，可能被其他的對手破壞。
1976年10月，佛朗哥死後一年，一位和馬德里有緊密聯繫的加泰羅尼亞銀行家向國王提出，流亡中的塔拉德拉斯很可能是解決該區域問題的鑰匙。塔拉德拉斯雖一無所有，卻是西班牙王國應與之談判的對手，因為他是全體加泰羅尼亞人承認的領袖，只要和他達成了協議，加泰羅尼亞的自治問題就迎刃而解。這時，七十七歲的塔拉德拉斯，名義上還是西班牙王國的一個叛逃者。
首相蘇亞雷茲派自己最信任的人秘密前往法國，找到塔拉德拉斯，釋放善意，請求他在民主轉型過程中，在自治問題上給予合作。交換條件是讓他回到巴塞羅那來主導組織民主的自治政府。密使回來報告說，塔拉德拉斯閣下十分重視首相的民主改革進程，看好加泰羅尼亞的自治前途，願意給予充分配合。但是，七十七歲的流亡主席提出，未來他回到巴塞羅那，要檢閱加泰羅尼亞武裝儀仗隊，「榮譽回鄉」。處於改革初期的首相，最顧慮的是右翼保守軍人反彈，他對這一條件感到為難。他認為，這或許是那位流亡三十八年老人的一種虛榮心。
其實，塔拉德拉斯比他更明白這一榮譽待遇的意義。在有爭議的區域自治問題中，無論是對要求自治的地區政府，還是對力圖保持主權完整和法治統一的中央政府，該地區民眾的統一和團結都非常重要，而其基礎是共同的文化身份認同。在具體操作中，這種認同意識要用象徵性的方式來表達。塔拉德拉斯要求返回鄉時有加泰羅尼亞地區的武裝儀仗隊迎接，就是一種極具象徵意義的表態。儘管那是有風險的舉動，但是只要這一關過了，以後自治政府的組織運作就順利了。
1977年6月西班牙第一次大選，加泰羅尼亞地區左翼政黨在大選中佔上風。與此同時，軍中保守派卻揚言，決不讓加泰羅尼亞重新落到左派手裡。他們甚至揚言，只要左派得票數超過一定比例，他們就會把坦克開上街阻止大選。這時首相才再次認識到，政治上非常活躍和不安的加泰羅尼亞，需要一個超越政治派別、為全民所認可的領袖，這個領袖