在中國的黃河與長江流域的早期文明發展階段，地理和氣候條件，加上其他因素，容易產生較為發達的農耕生產方式。這種生產方式，使得這兩個流域的居民在原始的部落階段就可以積累大量糧食和財富，同時也不得不依靠修築城池來保護他們的收穫和財富。興修水利的需要和抵禦周邊游牧半游牧群落的壓力，使得這些農耕部落趨向於聯合，或者以和平的方式，或者以戰爭的方式建立較大的王國。部落內部原來也許有過的民主形式，在越來越多的集權需要面前，逐漸喪失了。中國傳說和成文史，基本上都是高高在上的聖人和王權的歷史。但是，這種王權畢竟還達不到後來秦以後的程度，傳說的歷史姑且不論，至少，從記在甲骨、鐘鼎和竹簡上的歷史來看，說明中國曾經有過很長一段的封建時代。在這樣的時代，每個王朝都是由大大小小的諸侯國組成的，王只是諸多政治實體的共主，或者說是聯盟領袖。如果不是在西周轉入東周的時期出現了文化上的重大變異，也許封建的體制還會周而復始地循環一段時間。然而，西周的衰落並沒有導致某個強大的王國取而代之，而是進入漫長的諸侯之間內戰的時期。在諸侯爭雄的春秋時代，封建制原來賴以存在的基礎——宗法制被打破，各個政治實體在競爭中，表現出了過於強烈的以自我為中心的傾向，同一宗法血親系統內的爭奪和廝殺自然不可避免。在競爭中活下來的各個諸侯不再繼續向下分封，而轉向直接控制。因為來自自己內部的競爭並不亞於外部，在競爭中取代了諸侯的大夫，自然不會希望原來體現在他們宗主身上的悲劇重演。一種不同於以往的，非宗法、非宗教、絕對實利主義的文化成長了起來，誰對傳統拋棄得越徹底，對實利主義奉行得越透徹，誰就能在競爭中佔得先機。春秋戰國時期的政治改革，實際上就是實利主義的角逐。當最終秦國脫穎而出，統一六國之後，一種新的帝國體製得到了確立。
中國很早就確立了相當完善的官僚制。早在秦漢時期，中國國家實際已經進入了歐洲15、16世紀才出現的絕對主義國家的形態，形成了具有金字塔式的官僚體系，有稅收和財政體系以及龐大的常備軍，甚至形成了歐洲到近代晚近才出現的文官選拔系統。相對於歐洲，也許我們可以說中國的制度是「早熟」的。但是更可能的是，這種「早熟」的評判本身就是有問題的，因為它暗含著以西方作為評價標準的意思。實際上，中國的政治制度跟中國的文化一樣，是按照自己的理路發展的。長期以來，雖然中西之間不能說沒有交流，但這種交流還遠遠達不到在制度文化層面上相互影響的地步。中國的制度幾千年來，一直走著自己的路。這條路，雖然不時地受到來自北方游牧民族的干擾，也不能說完全沒有其他文化輸入，比如佛教文化的影響，但是它的發展卻一直在官僚制帝國的軌道上行進。不僅跟中世紀的西方，而且跟周邊的印度都非常地不同，甚至與一直跟我們學習的日本也很不一樣。
從秦漢起，官僚體制就是中國制度的核心問題。而這個核心問題又可以分成兩個大的子問題。一是官僚的選拔問題，當時稱之為「選舉」。實際上，正如古往今來許多人指出的那樣，中國政治的中心可以歸結為選舉。通過選舉制度以及相應的文化，官員選拔的金字塔居然將整個社會聯結到了一起。作為社會精英的士大夫階層，其活動和文化實際上都在圍繞著選舉進行。所以，從這個意義上說，中國社會也可以被稱為「選舉社會」。歷朝歷代都將選舉視為關係王朝命運的頭等大事，顯然不是古人頭腦發昏，因為穩住了選舉，就能保證社會秩序的穩定。二是官僚體系內部的權力制衡。中國是個巨型的帝國，皇帝依靠對於他來說顯然有些過於龐大的官僚群來管理國家，如果沒有起碼的權力制衡的制度安排，權力的運行將是無法控制的。所以宏觀上有行政、監察與軍事上的三權分立，而微觀上有相權的分割以及每個部門的許可權細分，與各個部門之間許可權的模糊和相互滲透。
雖然龐大的官僚金字塔是中國制度的基本特色，但中國的皇帝卻並不是像日本天皇那樣的虛擬君主，皇權的專制也是中國制度的特徵。皇權總是力圖要將官僚體系變成實現自己意志的工具，不斷強化自己的直接權力。從理論上講，秦漢以後的皇帝跟西周和西周之前的王有著本質的區別，他不是天下的共主而是獨主，是國家所有人惟一的君主。皇帝的權力，至少在理論上是可以達到無限的，如果皇帝要一意孤行的話（只要他不在乎丟掉祖宗的江山），其實沒有什麼力量能夠阻止他。在歷朝歷代，皇帝總是試圖直接統領官僚體系，操控一切，不惜利用身邊的侍從機構，取代原本運轉良好的政府首腦機關。到了明清兩朝，皇帝甚至取消宰相制度，皇帝既做國家元首，又當政府首腦。然而，官僚制的本質規定相對而言是選賢與能的，著眼點是能力，而君主制的本質規定是世襲的，著眼點是血緣。對於如此龐大的集權帝國而言，事實上只有強調管理者的能力，才能保證帝國運轉的正常。君主制與官僚制是相伴而生的，誰也離不開誰。正如皇帝一意孤行會導致王朝崩潰一樣，從歷史上看，明朝廢相也付出了沉重的制度代價。
君主制和官僚制雖然相互依存，但並不意味著它們之間就沒有衝突和矛盾。中國的官僚雖然在現在看來好像是皇帝的僱員，但就古代社會而言，那時入仕的士大夫們卻並沒有今天人們在政府機關的感覺。誠然，官僚中不乏借官職謀飯碗的刀筆吏，但很多從小熟讀聖賢書的人，他們將修齊治平的理想寄托在仕途上。從某種意義上講，仕途不過是他們藉以實現理想的工具。雖然，官僚制是皇權對士大夫的某種「贖買」，士大夫通過入仕，獲得地位、金錢和榮譽，維持他們體面的生活。但是，傳統時代的官僚體系不僅擔負著管理職能，而且還有對社會的教化功能，使社會生活符合王朝正統的道德倫理的要求，甚至使民眾對皇權產生一種類似宗教式的感情。只有這樣，在一個粗糙的農業社會裡，治理才有可能順利地實現。這種管理與教化的雙重職能，免不了會導致有人抱著致君王為堯舜的期望，指望成為帝王師，從而實現某種理想。在他們看來，他們才是這個社會的真正主角，具有學理和道德上的雙重優越。因為是他們，而不是皇帝，承負著古代聖賢學說，是古聖賢的繼承人。結果，士大夫做官，往往僱員的感覺不強，反而把自己看成道德教化的體現，他們為民父母，是引導民眾走向道德正途的導師，而不僅僅是管理的機器。僱員和教化的兩種角色長期以來一直在打架。作為官員，實際上的主要任務是催科（征糧、稅）和聽訟（司法審理），但為官的表面文章卻是讓他們愛民如子，倡導「無訟」。由教化導致的帝王師的感覺，使得官僚體系與皇帝之間的關係總是有點彆扭。直到清朝，皇帝才明確地將士大夫的野心壓下去，讓他們意識到，他們只是皇帝的僱員，既為皇帝管理民眾，也替皇帝教化民眾，皇帝甚至連教化的模本（聖諭寶訓）都做了出來，士大夫只管照本宣科就是。士大夫將精力轉向儒家經典辭章的考據，以及具體治理技術的追求（實學），但是並沒有真的完全放棄帝王師的理想，一有風吹草動，還有可能冒出來。即便沒有這種理想的追求，官僚體制自身也存在著自己的邏輯，不可能完全按君主的意志行事，否則這個體系將無法運轉。從某種意義上說，皇帝和官僚們一直在明裡暗裡地鬥法，此消彼長，集中體現在皇權與相權的爭鬥上。最後到了明朝，雖然皇權取得了表面上的勝利，而皇帝自身則因這個勝利，陷入了這樣的境地：或者非常勞累地日理萬機，還捉襟見肘，或者乾脆撒手不管，聽任宦官的擺布。如果想過正常的生活，不是向官僚體系託付更多的權力，就得更多地依賴行政法規，因此付出了國家機器更加低效的代價。
由於當時社會發展的狀況，國家不可能進行精密的管理，因此制度設置的本身就是粗獷的，在制度安排上預留了很多空隙，由官員自身的活動去填補，這樣才能保證制度的彈性，比較能夠適應變化。不僅中央政府各個部門之間、下級部門和上級部門之間的關係不清晰，中樞決策機構的成員不固定，甚至決策機關在一個朝代之內也會發生變化。這個部門管那個部門的事情，這個官員管本來不該他管的事情，本來該負責的官員卻負不了責，這樣的現象屢見不鮮。但是，在任何情況下，機構都在運轉，因為古代制度本身就有處理這種複雜關係的模糊機制，存在新制度主義經濟學所謂的隱性制度，通過隱性制度的安排，實現政府機構的運轉。當然，隱性制度的存在，也會被官員用在為自己牟利的方面，不過這種應用，本身也是有限制的，最大限度地防止了官僚內部的緊張。另一方面，雖然政府機構和官員之間關係充滿不確定性，但負責基本業務的屬吏和雜役卻基本穩定，他們之間自有一套處理問題的隱性規約，一是藉此牟利（他們不是沒有薪俸就是薪俸過低），二是保證公務的運轉（不運轉他們就沒錢可撈）。
基於同樣的原因，中國不是不能對農村社會實行軍國體制的管理，政權也不是不能下到