1940年，德國軍隊打敗了法國軍隊；多年來，得克薩斯州的監獄曾有許多年比密歇根州的監獄管理得好；亞特蘭大的卡弗高中在諾里斯·霍根斯的管理下越來越井井有條。這都是深諳管理之道的行政人員的功勞，他們牢牢把握住核心任務，根據任務恰如其分地分配權力，讓他們的下屬充滿使命感，同時在工作上享有足夠的行動自由。上述三個組織的核心任務各有不同，因此在組織文化和權力架構上也有差異，但有一點是相通的：它們靈活地結合激勵、組織文化和權力架構三種因素，以便貼合任務要求。
從初次提到上述這些觀點，到這裡已經過去了19章，讀者們也許會認為這些觀點極其顯而易見。如果讀者都這樣想，那麼政府官員也肯定對此瞭然於胸。也許他們理智上是這樣的。但是，不管前文費了多少口舌闡述從這些機構中總結出的教訓，政治世界中運行著的日常激勵因素引導出了一條非常不同的行動路線。
軍隊
儘管前線將士的指揮權和主動性最為重要，但五角大樓里卻滿是些企圖從司令部或者直升機上指揮戰鬥的將軍，他們通過無線電收集情報，然後靠計算機來處理情報。儘管步兵的技戰術水平幾乎是軍事取勝的關鍵，但美國軍隊卻習慣於把最優秀的人才安置在專業部隊（情報、工程、通信），剩下的才留給步兵。儘管自1945年以來，除歐洲之外，我們與其他所有地方都打過仗，但陸軍卻繼續把其大部分作戰計畫致力於對付西德平原上的坦克大戰。
監獄
喬治·貝托在得克薩斯州懲教署的成就是有目共睹的，可是，很多觀察家卻對另一類監獄管理人員投去讚許的目光，這些管理人員追求的似乎是呼喊偉大的目標（改造囚犯和加強囚犯的自我管理），而不是最好的成就（安全、適宜的設施）。
學校
許多行政人員削弱校長的權力，並逼迫教師忙於填寫各種報告，還要把家長、旁聽者、利益集團和報界的抱怨降到最少，在大城市，這種情況尤為突出。老師們個個牢騷滿腹，說自己被當成了機器人而不是專業人員，但他們又不約而同地反對事實上能給自己更大發言權的措施（在安排課程、管理課堂方面）——憑證制、獎勵績優生、開放式註冊、加強校長權威等。諾里斯·霍根斯沒能從亞特蘭大的教育系統得到多少幫助，因為從政治上考慮，額外的資助必須「平等地」分給所有的學校，而不能重點投給那些表現最突出的。
上述這些人，將軍、典獄長、行政人員以及教師並沒有因為這種境遇而意氣用事，正相反，他們在日常工作中正常應對這些激勵因素和壓力。這些激勵因素包括掌控困難局勢的要求，由於使命感不明確，或是根本沒有，這使得局勢難以控制。同時在面對有增無減的外部壓力時，也需要絕不能退縮的態度。當選官員、利益集團、眾多同行、傳播媒介——這些外部集團要求參與並指導機構的運作，還通過制定規章並強迫機構時刻遵循這些規章使自己的要求得以實現。除此以外，經驗、關於過去鬥爭的記憶、同事的期望等習慣性行為模式也限制了新行動的選擇範圍。
官僚們常常抱怨的「立法機關的微觀管理」確實存在。在第十三章中，我們討論武裝部隊時知道，五角大樓必須面對一系列急劇增加的程序，如聽證會、報告、調查、法令修正、預算調整等。 但是，總統的微觀管理也出現了驚人增長。赫伯特·考夫曼注意到，半個世紀甚至更早以來，比起機構癱瘓，白宮更害怕機構獨立，因此成倍增加了總統顧問機構和中央管理機構的數目，實行更高級別的審查。一旦你踏上國會或者白宮的控制軌道，接下來它就自己運行了。「不斷出現的限制條件使機構做事更加墨守成規，抱怨也隨之增加，於是更進一步的控制、檢查和清理又開始了。」 當論及法院越來越多地處理行政事務時，還能找到更多案例。
除去一些顯著的例外，這一過程將行政管理人員的注意力，從如何界定他們所在機構的任務，以及無論任務是什麼，他們必須遵守什麼約束等問題上轉移開來。那麼，誰來決定機構任務呢？如果是生產型機構，有直觀的產品和固定的工作程序，回答這個問題就比較簡單：創建此類機構的法律和規章，同時也界定了它的工作任務。但對於程序型、解決型以及工藝型機構來說，答案似乎是沒有專人決定，但又好像人人都可以決定。具體執行人員可界定任務是什麼；偶爾也通過有意的設計來界定，在這種情況下，操作人員的觀念會起作用。但通常任務是在無意間被界定的，於是，以往的經驗、專業規範、形勢和技術上的壓力以及同伴的期望，一起塑造了他們的工作性質。
在政治環境條件良好的情況下，有才幹的機構領導人會不時地出現，並扭轉局面。這種領導人創設的新機構，能力獨到、有強烈的使命感並能實現廣為社會所看重的目標。陸軍工程兵團、社會保障總署、海軍陸戰隊、林務局、聯邦調查局，以及別的幾個值得一提的機構，在建立後的許多年裡乃至今天，都稱得上是公務部門的精華。這些部門的存在，是駁斥「所有官僚都才智平庸，只會收發文件」這一觀點的活生生的例子。這還只是聯邦政府的例子，再來看地方政府，在學校系統和警察系統里也有許多值得讚賞的組織特徵。
但有人也許要問：現今，是否有人可以從零開始，重新創建海軍陸戰隊、聯邦調查局或林務局？有可能，但希望不大。誰有勇氣建議創建這樣一個機構？這個機構擁有自己的人事系統（減少了公務員獲得終身職位的機會），有唯一的中心任務（不必屈從於外部集團的諸多要求），有嚴格的旨在灌輸團隊精神的培訓制度（忽略了久坐辦公室的人重視的細節和便利）。或者，我們得有多樂觀，才會期望今天我們能以這樣的方式建立一種社會保障機構，吸引才智非凡的人都到華盛頓來？難道其中不會有相當一部分人，不願冒險糾纏於利益相互衝突的法律，不願忍受媒體和國會的密切調查，不願接受聯邦政府的薪金水平與國會議員工資相關聯，但又不敢提高自己的津貼？
認為這些優秀的機構都創建於一去不復返的黃金時代的想法，是歷史浪漫主義式的愚蠢，但是同樣短視的是我們否認曾因過於強調規章和外來壓力，而為此付出了忽略機構本身的任務和使命的代價。瑪莎·德斯克仔細研究了社會保障總署在管理殘疾人保險金和救濟金收入上出現的問題，最後她得出的觀點也與上面一致：「如果有些機構表現得總不盡如人意，那是不是該考慮存在這種可能性，即要求機構做的和其所能做的事存在系統性不協調。」 近年來，國會不斷制訂新計畫並改造舊方案，速度之快讓人應接不暇，為此而召開的聽證會也都草草了事（參議院討論1988年毒品法案時根本沒開聽證會）。要想適應沒有止境的變化，政府機構必須隨機應變並無所不能，「能快速地對方法更新換代」。這些素質，她總結道：「正是正規的大型組織很少具備的。」 我想再加一句，政府機構通常要比正規組織更缺乏靈活性。
情況並沒有因為我們全國上下抨擊官僚習氣的潮流而有所改善。在這個問題上，人們應該要有所認識，確實，官僚機構看重的是眼前而不是將來，是已知而不是未知，是核心任務而不是其他任務，許多機構實際上對「NIH」（其意為此處尚未涉足，沒有先例）疑慮重重。任何一種社會團體，不論是住宅區、國家或其他組織，都存在著文化氛圍，改變這種氛圍就像遷移公墓那樣艱難，有時還不免被人指責為是褻瀆神靈的行為。很多保守派人士所說的確實是實情：政府企圖做好實際上它沒法做好的事。也正因如此，正如自由派人士所宣稱的那樣，政府的確也幹了不少好事。如小查爾斯·沃爾夫曾說的，市場和政府都有缺陷；也許有許多事情我們希望集中解決，這就要求我們必須在不甚滿意的方案中選擇一個。
幾個可能起作用的小建議
要改善現狀，我們就必須減少對政府的管制。 既然減少市場制約能增加參與者的創業激情並創造效益，那麼減少對公共部門的制約也應該能激發它的活力。當然，兩者間存在不同，價格體系和逐利動機給市場設立了規則，而市場之外的領域就不存在這種規則。儘管不確定是否能為公共部門找到替代規則，我還是要提幾個建議。對於這兩類機構，減少制約所導致的結果並不相同，但至少我們應該承認，即便對公務員而言，事無巨細的規章也不會讓他在工作上更有幹勁、更有自豪感或更好地發揮創造力。如果需要證明的話，最好的例子就是絕大多數人都討厭在這種環境里工作：一舉一動都會被人事後批評，任何開創性的建議都會被猜疑，任何一項決定只要存在爭議就會被斥為不正當行為。
詹姆斯·科爾瓦德（James Colvard）在海軍當了多年的高級文職管理人員，他認為政府有必要好好學一學私營部門的傑出方法：「側重於行動，減少人員編製，在信任的基礎上高度授權。」 全國公共行政學會的一個專家小組（包含有16名擔任助理