1967年2月8日，住房和城市發展部部長羅伯特·H.韋弗（Robert H.Weaver）宣布，今後凡申請聯邦資助建設的公共住房，都秉持先到先得的原則。身為黑人的韋弗頒布這樣的規定，是為了回應民權組織（包括他領導過的一個組織）的指責，它們批評上述住宅區的管理人員實行或容忍種族隔離。
根據原來的規定，由運行住宅項目的城市機構授權，各住宅區的管理人員有極大的自主權來挑選房客。這種挑選自由再加上房客們的偏好，導致住宅區住的幾乎全是白人或全是黑人。例如在波士頓，有25個為低收入人群建造的公共住宅區，其中13個住宅區的白人佔96%以上，2個住宅區全是黑人，其餘住宅區要麼這個，要麼那個族群佔據主導地位。鄰里關係並不能完全解釋這種現象。米欣山住宅區的住戶全是白人，而一街之隔的米欣山擴充區則有80%的住戶是黑人。
韋弗的先到先得原則以「1-2-3規則」而聞名。它是這樣運作的：按住房申請日期、對住房的需求程度及家庭的大小對申請家庭進行排列。一旦有了空房，就給名單上的第一個家庭。如果空房不止一套，就先拿出最好的一套供排名第一的家庭選擇，如該家庭不願意住這套，可再提供另一套，然後是第三套。如果三套住房都被拒絕，這個家庭就會被排到名單末尾，順次向下一個家庭提供住房。 韋弗的原則以規則代替了自主權，是政府防止自主權濫用的典型做法。
八年後，一批房客起訴波士頓住房管理局。房屋法庭的法官認為，住房的分配方式延續了種族隔離的傳統，這一裁決在住房和城市發展部1976年的一份報告中得到了證實。 哪裡出了問題？在波士頓執行了（儘管不情不願）聯邦法規明確規定的禁止在分配住房時摻雜種族因素這一政策以後，歧視性分配為什麼還能持續這麼長時間？
喬恩·派努斯（Jon Pynoos） 和傑弗里·M.普羅塔斯 對此情況做了研究，其結果指向規章制度作為制約官僚自主權手段的局限性。首先「1-2-3規則」考慮了三個標準：日期、需求及家庭的大小。要根據這些標準對申請家庭進行排序，就要決定如何衡量「需求」，然後決定需求與另外兩個因素相比該佔多大比重。對需求的評估必然是主觀的。此外，最需要住房的家庭幾乎都剛剛登上待分配名單。例如，一些家庭因住房在頭天晚上被燒毀而住到了街上，一些家庭有住房但已在名單上等待數月，前者顯然比後者更需要住房。其次，規定通常並不能幫申請者拿到最想要的住房。申請者想住「最好的」住宅區，但這些住宅區一般很少有空房。而那些犯罪率最高、街面最臟、塗鴉最多、最差的住宅區空房最多，申請者寧可被排到分配名單的末尾也不願意住進去。環境差的住宅區裡面住的通常全是黑人，幾乎沒有哪個家庭願意入住，尤其是白人家庭，所以這些住宅區依舊保持全黑人化的趨向。第三，規定與激勵管理人員的因素相矛盾。管轄區內的房客也向房管部門施加壓力：將吸毒者、妓女、帶著吵鬧孩子的家庭等「壞分子」排除在外，並吸收「好分子」——如退休夫婦和老人。管理人員以各種方式屈從於這些壓力，如向主管機構隱瞞現有空房，或設法拒絕某些房客的申請。
規章制度與自主權
馬克斯·韋伯說過，官僚機構最大的長處（也許是它固有的特徵）就是形成制度化的方法將一般性的規定應用於具體事例，使政府的行為公平且可預測。 韋伯認為這種基於規定的管理極具優勢，對此充滿信心。西奧多·J.洛伊（Theodore J.Lowi）也這樣認為，他批評現代美國州級行政體系中的行政自主權，它導致利益集團支配州政府，削弱了公眾的控制力量，從而產生新的特權組織。 為恢複民主責任制，他呼籲以他提出的「司法民主」取代行政自主權：官僚機構根據明確的法律進行管理；如無法實現，則根據機構自己制定的明確規定進行管理。 規定明確，管理就有條不紊。勞倫斯·弗里德曼（Lawrence Friedman）論述道，對福利與公共住房計畫來說，尤其應該嚴格按規定管理，因為它涉及在公平的基礎上對資源進行簡單的分配。
規章能防止並糾正政府的失誤，這一觀念出現已久且根深蒂固。亞里士多德說：「尋求公正就是尋求中立的權力；法律就是中立的權力。」 伊麗莎白時代的法官愛德華·科克爵士（Sir Edward Coke）採納了這一觀點，保護議會權力免受國王侵犯。 約翰·洛克認為，在一個政治社會中，自由的本質在於要有「長期實施的規則，生活中可以遵循，對每個人有同樣的約束力……並且不受任何人易變的、模糊的、武斷的意志影響」。 在美利堅合眾國憲法中，「法律平等地保護每一個人」的思想體現了這種洛克式的觀點。
相比之下，歐洲大陸並不那麼贊同這一觀點。與美國革命不同，法國大革命是為了建立主權在民的政府，而不是為了限制政府權力。美國人不信任當權者，為防止權力濫用，他們用憲法制衡和法律條款來限制當權者。法國革命者及其後繼者則不懼怕權力，他們只是不信任當時行使權力的人——國王和他的部下。法國或後來的瑞典幾乎沒有人想限制政府的權力，他們想要屬於人民的政府。人民應全面統治，所以，一度為君主所擁有的統治權應完整地轉移到他們手中。正如第十六章所說，這些仍在發揮作用的觀點解釋了為什麼規章制度對歐洲政府的限制比對美國小。
美國人有時會暫時放下對行政自主權的恐懼和對規章的執著。在新政時期，幾個管理部門，如證券交易委員會、全國勞資關係委員會和聯邦通信委員會，被賦予了極大的權力，並可以靈活掌握規則。但過了這段時間我們就回到了天生的狀態，我們堅持用法律約束每個新建機構的權力（如環境保護局）。對於現有機構來說，如果不能明確界定它們的權力，起碼可對其進行司法審查。對規則的偏愛模糊了使規則奏效的環境的問題，很明顯，貌似簡單的規則沒有解決波士頓房管局的問題。
可以看出，先到先得的規則存在缺陷，這些缺陷提醒我們公正可行的規則應當具有一些特性。第一，它應秉持公正原則辦事，而房管局對不同申請人進行有區別的分配。所有的公寓都有所不同，比如面積、舒適度，最重要的還有位置。所有申請者也品性不一：有的遵紀守法，有的無法無天；有的循規蹈矩，有的桀驁不馴。第二，規則要做到有效，就應明確申請標準之間的權重。房管局沒有做到這一點，實際上也不可能做到。在待分配的名單上，需求與時間之間常常相互矛盾，按照條文處理這一問題幾乎不可能。第三，規則不能與激勵管理者和至少部分申請人的因素相矛盾。無論是房管局的管理者還是住房申請人，都沒有動力遵守規則。申請人寧願犧牲舒適度，住進「好」住宅區，很少有人想取消住宅區的種族隔離。房管局想得到「好」住戶，而不是麻煩多多的家庭。我們想切實地明確規則，但房管局的規則只是虛有其表。
規章制度與任務
若政府機構的工作和成果清晰可查，它就具備了按規則進行管理的部分條件，但不是全部條件。我已將此類機構稱為生產型機構（見第九章）。社會保障總署負責老人和困難戶的救濟申請，其管理規定就非常詳盡。這些規定似乎很有效，因為它的工作（處理救濟申請）和成果（誰得到多少錢）顯而易見，而且這些規定與救濟申請的審核條件相一致，或者至少不相矛盾。規定和審核條件包括的參考因素是可比較的（特定年齡段和婚姻狀況），而且無須涉及令人為難的折中（只要符合某些審核條件就能拿到錢，除非社會保障信託基金花光了）。同時，規則與工作人員固有的激勵體制相一致（社會保障總署的服務精神就是鼓勵僱員將錢交給每個符合條件的人）。
社會保障總署還管理著傷殘保險項目。這方面規定的實施要複雜一些，因為傷殘人士的定義比對老人或退休者的定義更加模糊。傑里·馬修寫了一本關於社會保障總署傷殘項目管理的書，他在這部非常精彩的書中總結認為，儘管項目中的有些規定不甚明確，但執行得相當好。其中一個原因是，不論他們的經濟狀況如何，每個傷殘人士都有權得到津貼；所以「傷殘」的定義雖然模糊，卻不必考慮更模糊不清的「需求」因素。此外，申請批複的工作流程也彌補了傷殘的模糊規定。審核申請的工作人員在同事和上司的眼皮底下辦公；申請全是書面的，無須倉促做出判斷；審核決定可由質量監督人員複查；未通過審核的申請人可向行政法官提出申訴。 這種審慎的程序形成了基於共同的經驗和共享的判斷的傷殘人士習慣法。
各地方福利機構規定的實施過程更為困難，這些機構管理著針對撫養子女有困難的家庭的聯邦援助計畫。直到1988年被修改為止，這項計畫授權各州補貼那些沒有丈夫且帶著孩子的貧窮婦女及健康但失業的父母。就這些標準制定詳細規則非常困難。如何定義「健康」或