當健康與安全檢查員進入瑞典和美國的工廠時，他們依循的是差不多同樣的法規。他們會檢查是否有不安全的梯子、滑腳的地面、缺損的護欄以及有毒的氣體。在這兩個國家，管理這些事務時所制定的許多標準不只是相似，而是相同。
但檢查員在這些工廠里的做法卻大相徑庭了。美國檢查員全是職業安全與健康管理局的職員，傾向於照章辦事，如果發現有違犯規章的情況，就會正式記錄下來。如違章情況嚴重，檢查員會毫不猶豫地處以罰金。即使違章並不嚴重，也可能要罰款。如果僱主沒能在規定天數內糾正違規行為，就會受到進一步的處罰。職業安全與健康管理局的檢查員認為這種辦法是必要的。當史蒂文·凱爾曼採訪他們時，他們說大多數僱主就該受罰，否則會對違章事例置若罔聞。一位檢查員說：「強制執行（或懲罰）是加強管理的唯一方式。」 另一位檢查員說，如果沒有行使處罰的權力，「當你走進工廠時，僱主就會嘲笑你」。 多數美國檢查員不考慮公司的經濟處境，不關心公司能否負擔得起糾正違規行為的費用。 職業安全與健康管理局的主管人員被要求依據一本冗長的現場手冊進行車間檢查，該手冊詳細規定了每個步驟，把檢查各個方面獲得的數據彙編起來，並且以這些數字來評定檢查員的工作量（「多產」是指進行大量檢查並公布大量違規行為），檢查員敏銳地覺察到他們的上司正在監視著他們。
在瑞典，工人保護委員會要求他們的檢查員自主判斷而不是照章辦事。他們所遵循的檢查程序是一本用平實語言寫成的6頁小冊子，他們幾乎沒有章程可以遵循。他們通常是提前通知僱主，之後才到工廠去；在那裡，他們花大部分時間勸說僱主如何改善條件。如發現有違章事例，檢查員一般是做口頭勸告，只在個別情況下才發出書面警告。他們不是機械地罰款，只是在屢禁不止時才予以罰款。 如果公司申訴其無力改變現狀——相比美國人——瑞典檢查員更傾向於給公司更長的糾正時間。此外，瑞典人對僱主的行為持樂觀態度；當凱爾曼同他們談話時，他們認為多數僱主是遵紀守法的，因此懲罰就不十分重要了。 工人保護委員會主管人員所收集的有關檢查員的統計材料比職業安全與健康管理局同行要少得多，而且收集到的為數不多的材料也很少派上用場。在這方面，美國職業安全與健康管理局的長官則要多得多。
凱爾曼對上述兩個目標基本相同的機構的比較研究做了如下概括：
美國的檢查工作更多被設計為正式地查詢違反規定的行為；瑞典的檢查工作更多被設計為非正式的個人交往，主要是給予勸告和信息，在檢查者與被檢查者之間建立友好關係，從而促進當地的勞資合作。
按照凱爾曼的說法，在遵守安全與健康規章制度方面，瑞典那非正式的、合作的制度所達到的水平不亞於美國正式的懲罰制度，甚至更勝一籌。 這種在官僚行為方面的驚人差異並不限於美國和瑞典，也不限於工業安全方面。格雷厄姆·威爾遜已經表明，與瑞典和美國相比，英國企業的車間條例與美國有更多的共同點：職業安全與健康管理局願意並希望提出起訴和課以罰金，而它的英國同行工廠檢查局，則反對起訴，它像瑞典的工人保護委員會那樣傾向於給予幫助，而不是強制執行規定。 戴維·沃格爾（David Vogel）發現，減少空氣與水污染的條例，在英國比在美國以更加靈活、非正式和合作的態度來執行。 對四個國家如何管理農藥、食物添加劑和工業用化學物品的一項研究的結論是，英國、法國和聯邦德國的行政體制使官員們享有比美國同行更大的自主權，並鼓勵他們採用非正式程序來制定和執行規章制度。 在日本，環境保護法是靠「行政指導」而不是靠法律強制來執行的，在適應特殊的工業與地區性需要方面表現出很大的靈活性。
每個國家管理操作過程的方式與其執行的法律或規則以及取得的效果之間並沒有明顯的關係；力爭取得協調一致的歐式行政管理做法同美式制裁做法實質上服務於同一目的，而且取得了同樣的效果。為什麼具有相同目標的同類官僚機構在不同國家的做法有如此之大的差別？我們又怎樣來解釋呢？有兩種可能的原因：政治和文化。
政治
以雙方同意的（即靈活的、非懲罰的或妥協的）方式來執行管理政策的國家是議會制政體；而以對抗性的（即嚴格的、懲罰的或墨守成規的） 方式來執行政策的是總統制政體。考慮到一個被廣泛接受的觀點，疑惑就產生了。人們普遍認為，美國企業具有特權和影響力，而在諸如瑞典那樣的國家，有更多的公共部門、更多的國有化工業企業，以及更為平等的收入分配原則，政府是不會給企業特權和影響力的。
但當我們認識到政治動機取決於政治權力的組織方式，那麼迷惑也就消失了。議會制國家把幾乎所有的政治權力都集中到內閣，內閣由立法機構中的多數黨選出。幾乎可以說，瑪格麗特·撒切爾首相想要什麼就有什麼——這算不上太大的誇張。只要她在議會下院保持多數，她的提案就會成為法律；如果失去了下院多數，下院就會被解散，並舉行新的選舉。在換屆選舉之間，議會只有冒政治自殺的危險，即聽取選民的意見，才能反對她的領導。議會沒有權力去干預內閣各部的工作；議員們可以向這些機構的政治長官提出問題，但通常得不到這些機構有意隱瞞的信息，或在他們反對的情況下指導他們做出決定，也不能夠不顧首相的反對去調查他們的處理方式。法院對官僚機構的自主決策問題上，並無多大制約作用——儘管英國法院近年來變得更為活躍了一些，但仍然保持這種情況。讓法官告訴政府官員採取什麼政策，遵守什麼程序，沒有一個公民對此抱很大希望。除非官僚機構直接侵犯英國國民的傳統自由權，否則其並不擔心法院的干涉。儘管美國聯邦法院法官定期給環保部門發出命令，但幾乎難以想像一位英國法官會給英國的大氣質量控制人員發號施令。
其他歐洲民主國家的情況更為複雜。像義大利或聯邦德國，那裡總理所屬的執政黨在議會中並非占絕對多數，他只能依靠數黨聯盟的支持來管理國家。這些聯盟往往是不穩定的，特別是在義大利。如果有一個黨脫離聯盟，即使不舉行新的選舉，現任總理也會辭職。在法國，直接選舉總統同傳統的議會制度並存，結果可能導致總統和總理來自不同政黨，就像20世紀80年代初期出現的那樣。此外，法國有一個特殊法庭，聽取公民對官僚機構的起訴，在英國就沒有。在瑞典，有特殊的護憲官——監察員，或人民代表，他們像法國的行政法庭一樣，為那些認為受到官僚機構不正當對待的公民服務。
但是，這些複雜性並不會從根本上改變議會制民主的核心特質，即制定政策和執行政策的政治權力集中在一系列行政主管手裡。無論法國的行政法庭還是瑞典的人民代表都不允許公民影響政策形成，他們最多只替那些受到明顯超越合法許可權的官僚侵害的人申冤。然而，由於職權常常被大量授予官僚機構，官僚機構權力界限也就不復存在了。
如果權力是集中的，建立政治組織以挑戰政府的動力（除競選以外）就減弱了。假若一個集團不能說服議會多數黨支持它的綱領，除了等待下一屆選舉，指望由另一個多數黨執政以外，他們得不到任何資源。它不能期望讓一個立法委員會非正式地（通過調查、委員會的「指導」，或「澄清事實」）去影響首相的決定，這連作為一個整體的議會都做不到。負責某項目的主管官員不能是被某一集團批准的人或是選調的人；執掌該項目的人應該是職業官僚，這些官僚很少或者幾乎不受外部利益制約。很難期望友好的法官會通過審查一個機構的決定來保證（如果法律條文用詞含糊，像某些國會委員會工作人員所寫的不明確的報告那樣）他們會遵循立法的「意向」；在議會制國家中，法官一般不會用自己的觀點來取代經過正式任命的官員的觀點。無法想像媒體會刁難那些因行為失職而損害該集團利益的官僚，因為在議會制國家中，官僚們比較容易對新聞界保守秘密。
假如一個潛在的集團並不懷有上述期望或不能提出這些要求，就說明它缺乏去組建組織和表達意見的興趣。當然，像美國一樣，歐洲有著組織完善的利益集團，但這些歐洲國家的利益集團一般採取最高的組織形式——工人、僱主或專業人員的龐大的全國性組織。它們規模龐大並且是全國性的，因為它們必須集中資源來影響少數國家領袖的關鍵決策。 那種只擁有少數積極分子、一筆捐獻的基金和一個動聽名稱的小團體，在歐洲比在美國更難出現（即使出現也很難取得成功），因為它們在歐洲政治體制中發揮影響力的空間小得可憐。
美國的制度安排導致了美國官僚體制的對抗性。一切政策都在不斷地受到挑戰。制定新方案的國會聯盟很快就會被影響執行該政策的另一個聯盟所取代。當初，參議員休伯特·漢弗萊剛剛對國會做出許諾，說1964年的《民權法案》並不打算把削減聯邦援