現代的每一個總統即使不會公開廣而告之，也會私下向他的顧問團透露，他們對一個謀官未成者殺害了詹姆斯·加菲爾德總統一事十分懊惱，因為此事直接導致了文官體制改革。現代的總統們把大部分官僚體制視為自己的天敵，並且想方設法來操控它。儘管這些總統已經在考績制度外提拔了400多名官員，但他們還是不滿足。有些總統對任命更多的官員不感興趣，他們想要的是將官員任命到更好的職位，這樣就可以把與自己意識形態相一致的高級文官提拔到高層管理崗位。當總統們不尋求更多數量的任命或者不關注意識形態的一致性時，他們就重組行政機構並且在白宮創建重要職位以來監督、協調和（必要時）親自處理官僚事務。
上述行為在英國首相撒切爾夫人眼裡可能就顯得十分奇怪了。除了她的內閣成員之外，她只任命了十幾個幕僚，而且看上去對此十分滿足。就像在頗受歡迎的電視劇《是的，部長》中所展現的一樣，英國公務員體制會受到諷刺，但不會受到攻擊。在20世紀40年代中期，工黨首相們擔心「托利黨」公務員的行為會擾亂他們的政策部署，但他們擔心的事情並沒有發生。所以，他們隨後也就消除了疑慮。他們的繼任者也就不用把大量時間花在將「自己人」安插在高層崗位這種事上。與白宮不同的是，唐寧街十號沒有大量用於監管官僚體系的特別助理、特別顧問、顧問、委員會和辦公室。
為什麼英美兩國會存在差異？簡言之，這都是美國憲法「惹的禍」。憲法導致了國會和總統競爭對美國行政體系的控制權。競爭導致鬥爭，鬥爭導致挫敗。一些被國會認為反應遲鈍的行政機構，總統認為它們不負責任；一些被國會認為離經叛道的部門，總統則視它們為傲慢的懶散。在英國，首相和議會並不是競爭對手，因為下院沒有那麼大的權力去監督、調查、干涉甚至從官僚機構中尋求答案。如果發生英國官僚機構漠視首相及其內閣成員的事情，最好不要去宣傳，因為這隻會敗壞擁有監督官僚機構權力的首相的名聲。
我們的憲法指示總統「關注法律是否被完全執行」，總統把此條款解讀為，政府機構應該對總統負責。但是，憲法也賦予國會「擁有所有的立法權」，國會把此條款解讀為，國會創建的行政機構應該對它們的創建者負責。與此不同的是，在英國，責任與負責的對象是一樣的，都是指同一個人或事物。
作為美國的「首席執行官」，總統應該掌控行政機構，並要求行政機構對其負責，這一觀念是相對比較新近的觀念。1921年之前，白宮甚至沒有行政預算；1939年前，預算局（Bureau of Budget）也不設在白宮而是設在財政部；直到富蘭克林·羅斯福時期，白宮才擁有自己的職員班子。從一個事實我們就可以看出當時能給總統配備的行政人員的數量少得可憐：羅斯福總統指派一個委員會研究白宮職員班子的任命，該委員會寫成的報告建議高級官員的任命「不要超過六人」。 1921年前，各行政機構未經通報總統就可以直接將法案提交給國會。1921年撥款法案提交國會前必須先向總統通報；在1930年代，所有法案提交國會前都要向總統通報。
羅斯福總統在位期間發生的行政體制改革美其名曰是為了「提高效率」和「優化管理」，但實際上這是深層政治信念的產物。改革的目標不僅僅是簡單地規範政府機構，還是使總統成為政府的真正領袖。這就意味著國會直接控制行政機構的能力遭到削弱。改革的內容包括規劃聯邦預算、聯邦法案和聯邦人事管理，建議允許總統重組和強化行政機構，建議將獨立管理委員會的很多功能交予直接或間接向總統報告的機構。所有這些改革的想法都基於一種理念，即對憲法賦予總統的行政權力應做寬泛的解釋，國會對行政權力的分享應受到大幅度的限制。
「總統行政管理委員會」的許多建議被採納了，但根本的緊張狀態依然存在。按照正常程序，所有的部門需要向白宮提出它們的預算和立法建議，但國會私下很容易獲悉哪些部門的長官在預算和立法建議上與總統存在分歧。按照規定，行政體系內的所有機構都隸屬於總統，但事實上，國會憑藉其授權、撥款和調查的權力輕而易舉就能夠影響到行政機構（至少可以察覺一些明顯的行為）並更改行政機構可操作的目標。
結果，行政機構成為不同的且存在分歧的主人的代理人，所以，它們的日常工作可以反映出白宮和國會持續的緊張狀況。自羅斯福時代開始，這兩個主人所擁有的可用於影響行政機構的資源都得到了增加，但總統權力的每一步增進都是和國會權力的增進相匹敵的。參議員丹尼爾·P.莫伊尼漢把這一現象稱作「仿效鐵律」（Iron Law of Emulation） ：政府中任何一個部門獲得了一項新技術，進而與其他部門相比增強了它的權力，那麼其他部門也會很快採用此項技術。
羅斯福總統最終建立起一個叫預算局的機構，後來尼克松總統將之升級為一個更有權力的部門，叫作行政管理和預算局。國會隨之創建總審計局來應對，這個機構可以被國會用來監督行政機構的開支不能超出國會的撥款；後來，國會創建了國會預算辦公室（gressional Budget Ating Office，CBO），國會可以通過這個機構而不是從總統那裡獲得預算信息。如果注意到行政管理和預算局除了編製預算之外，還更改官僚體系中的管理工作的話，國會將命令總審計局研究如何對其進行管理和如何監管其政策的執行情況，同時還要審計其賬戶。1962年，總統建立了為他在技術方面建言的科技辦公室；大約十年之後，國會也創建了為它在技術方面建言的技術評估辦公室。總統最初只有六個特別助理，隨後人員大幅攀升。國會注意到這樣的變化後也做了同樣意向的安排，促使國會職員人數迅速增長：羅斯福主政期間國會職員僅有1500人，里根主政時期國會職員有將近15000人。 ［那些抱怨總統的官僚機構花銷太大的國會議員最好也回過頭去看看自己的支出。1978年，參議員克萊本·佩爾（Claiborne Pell）注意到，僅美國參議院自身的支出就超過74個國家的全國預算。 ］1947年，總統建立中央情報局。國會立馬建立兩院情報特別委員會做出回應，依據法律，該委員會的委員和職員可以第一時間獲知中央情報局獲得的所有調查結果。1963年，總統在白宮增加了一個貿易談判代表的崗位設置。十年後，參議院金融委員會建立了一個國際貿易小組委員會，其成員是總統談判代表的官方顧問。
這種組織仿效的過程可能是避免不了的，有時甚至是必要的，但確實要消耗成本：總統和國會兩個機構以往的交流溝通是雙方面對面完成的，現在卻不得不面對官僚體制。總統現在仍然面對面與議員打交道，但這曾經是他們相互共事的唯一方式。現在，總統立法事務辦公室職員和國會山職員的間接聯繫已經弱化了總統和議員面對面共事的重要性。行政管理和預算局的官員會與國會預算辦公室的官員交談，白宮的新聞發言人和參眾兩院的新聞發言人在媒體上相互攻訐。
官僚機構因為夾在中間所以既害怕又厭煩。一方面，同侍兩主的日子本就不好過；另一方面，這兩個主人本身已經演化成帶有自身文化和各自需求的龐雜的官僚組織。個人之間交流的方式是提出要求和達成交易，而官僚機構之間打交道的方式是彼此限制和操縱信息。第七章的闡述反映的是白宮和國會的官僚機構之間在選民利益上的博弈。舊式面對面的溝通可能有其缺陷，如存在任人唯親和特殊恩惠的現象，但新式的部門間的談判（被稱為諒解備忘錄）和對程序規則的討價還價依然有弊端，其中之一就是工作進度停滯不前。
總統在爭取官僚機構的鬥爭中有四種手段：遴選人員、更改程序、重組機構、協調行動。
人員
當總統接受部長們和各位局長宣誓就職的時候，一個明顯的角色轉變就發生了。被任命者在把手放在《聖經》上以前，他們是總統理念和政策的忠實追隨者，宣誓結束，他們的手剛從《聖經》上抬起，幾乎與此同時，這些宣誓者就開始經歷一場靈魂的轉變。他們看待問題的立足點開始轉移到他所負責的行政機構——去考慮它們未滿足的需求、它們尚未完成的任務以及手下忠實且勤勞的職員。
這些宣誓就職的官員目睹了他們自身的這種變化，他們認為導致這種變化發生的並不是受《聖經》的啟示，而是「嫁雞隨雞」理念的促使，即接納了新下屬們的觀點並支持新下屬們的工作計畫。令人驚奇的是，沒有幾個總統會出來強行阻止這種「婚嫁」現象的發生，因為總統也就對他所任命的一小部分官員比較熟悉。謀官者和謀官者的朋友經常圍繞在總統身邊，這些人推薦給總統的人名都似曾相識，但是總統大多記不得。總統會密切關注他的核心圈子成員，如白宮顧問們，以及那些掌管內閣重要部門——國防部、國務院和財政部——的