沒有政治家曾因為抨擊官僚體制而失去選票。1976年總統競選之時，吉米·卡特和傑拉爾德·福特針鋒相對，但在認定官僚體制的混亂不堪上卻不謀而合。參議員愛德華·M.肯尼迪不遺餘力地攻擊食品和藥物管理局，指責該局讓大量新葯湧入市場從而危及公眾健康。聯邦貿易委員會曾提議限制針對兒童的電視廣告並建議規範二手車經銷商和殯儀館市場，眾議院議員對此十分氣憤。當國家公路交通安全管理局下令要求汽車製造商在汽車內安裝啟動前必須系好的安全帶時，公眾和國會怒不可遏。參議員馬爾科姆·沃勒普（Mal ）曾經拖著一個攜帶型戶外馬桶參加懷俄明州的競選，意圖嘲諷並指責職業安全與健康管理局的官員發出的要求農場主提供馬桶以讓在野外勞作的工人使用的命令。立法者們（議員們）憤恨教育工作者不願意做更多努力來提升學生成績和減少校園暴力，因此公立學校會定期受到立法者們的譴責。在這個國家裡，幾乎每一個市議會議員都時常指責當地警察局未能對市民的求助做出及時的回應。如果某位國會議員曾經讚揚了五角大樓的武器採購體制，我們也不會發現這樣的歷史記錄。上述以及其他無數可怕的報道很容易映入我們眼帘，這足以證明在我們國家，我們面臨著一個「失控的官僚體制」（runaway bureaucracy），而這對高層政客們的政治抱負無關緊要。
對失控的官僚體制憤怒的人們也許同樣會對那些認為官僚機構遠未失控的學者發火，這些學者認定這個國家的政府機構盡在定期指責它們的議員們的掌控之中。事實上，每一個研究官僚體制的政治學家都承認，議會掌握著一個裝有各式武器的「可怕的軍械庫」（赫伯特·考夫曼語），裡面的武器可以用來對付政府機構。武器中包含著立法、撥款、聽證、調查、私人介入和「友好建議」，如果忽視其中的「友好建議」就會使行政人員處於危險的境地之中。 在細緻研究首府華盛頓六個機構 的主管人員後，就像描述公司經理在接管公司時所表現出對變幻無常的股東們的擔憂一樣，考夫曼用如下語言描述了六個機構的主管們的日常行為：
主管們要不斷地留意和他們所在機構相關的立法機關的要素——揣摩情緒和態度，評估他們對醞釀中的決定和行動的反應，盡量防止誤解和能避免的爭執，並且做好暴風驟雨突然來襲的應對計畫。不需要刺探來自國會山的暗示和信號，因為國會山的議員們會非常慷慨地通過建議、需求、要求、指令和聲明來發號施令。
國會控制意味著什麼呢？意味著三個方面。第一，國會控制著某一機構的主要日常活動。國會是「委託人」，行政機構是「代理人」。如果這種關係是正確的，這就意味著沒有其他勢力施加巨大影響。第二，當得知某個行政機構存在疏忽或者委任的錯誤時，國會有能力並願意進行干涉。但如果這個機構真要完全代理國會的話，它就不可能犯錯。因此，這種「控制」的說法就預先做了假定，即其他力量——總統、法院、利益集團或官僚機構自身——獨立於國會對行政部門產生影響。第三，國會創建並維持一種政府機構可在其中運行的建構性環境。
第一個方面控制類似於公司經理和董事會的模式。第二個方面則可以用救火來比喻。當國會的利益可能受到行政部門侵害時警報會響起，然後議員們就會衝進來「滅火」。 第三個方面可以用建築物來形容。行政機構按照其需求被限定在一個特定空間中生活，沿著指定的通道活動，並使用規定的器具。
毫無疑問，國會是官僚體制的建築師。國會及其委員會創建並維持第七章所描述的大多數制約。國會對行政機構官樣文章的抱怨如同一位建築師對房主的不滿一樣，因為房主提出從卧室到洗手間必須爬過五段樓梯的要求。國會，更準確地說是它的委員會和小組委員會，毫無疑問也承擔消防員的角色。它們毫不猶豫地使用授權、撥款、調查和批准的權力對違背委員會喜好的行政機構發號施令。但在「滅火」時，國會必須同千方百計要「火上澆油」的其他政治力量周旋。國會在權力運用中取得多大成功不僅取決於它的堅決性，還取決於行政部門正在執行何種任務以及國會正面臨何種政治環境。
但是，國會幾乎從來都不是可對其「代理人」（官僚機構）頤指氣使的「委託人」。（一些接受過經濟學訓練的學者試圖以這種方式來描述國會，但他們錯了。若想了解這一學術爭論的具體內容，請閱讀本章附錄。）
當議員們抱怨行政機構對國會沒有反應或是控訴行政機構失控時，他們是不誠實的。沒有一個行政機構會自由到不顧及國會的意見。但是，行政機構可能會遵從國會一個部門（如一個委員會）的意見從而忽略了國會另一個部門的意見，或者對白宮和國會某些部門相抵觸的要求進行平衡從而可能導致國會其他部門的不滿。官僚體制擺脫不了政治控制，同時我們也不能把官僚機構看作一個能夠長期免受政治影響的「行政」王國。儘管官僚機構的運轉方式可能難免得罪政治大腕中的一些人，但它還是能夠在眾多政治大腕中運籌帷幄，能夠依據自身因素來設定自己的任務，並不是一味地迎合外部環境。
在本章中，我們希望回答的問題不是國會的權力有多強大，而是在什麼情況下國會手中的資源在塑造行政機構行為時可能最有效。回答這個問題，我們需要首先研究國會掌握著哪些資源和國會將採取何種步驟，以實現削弱行政機構的權力並最終達到改變其行為的目的。其次，梳理政治環境如何引導國會「微觀管理」（mianage）官僚機構——這種管理方式和以往相比頗有不同。最後，考察每個行政機構的任務和執行這些任務時的環境如何影響國會決定官僚機構成果的能力。
國會施加影響的手段
與歐洲民主國家的議會相比，美國國會的權力異常強大。儘管歐洲的議會有權遴選總理或首相，但它們的權力大抵至此。例如，沒有首相的同意，英國下院沒有權力修改議案、更改預算、舉行聽證會或提供某項服務。更準確地講，下院可以做一些首相反對的事情，但前提是要先解散政府並強制舉行新的選舉。在職議員們熱衷新的選舉就像小孩子想要去看牙科醫生一樣，充滿期待。
參議員丹尼爾·P.莫伊尼漢（Danier P.Moynihan）曾毫不誇張地說，美國是唯一一個立法機關獨立於政府的民主國家。但是，這個立法機關及其所轄的委員會也未必口徑統一、步調一致，而且國會和它的委員會不可能在任何情況下都能夠完全控制所有的官僚機構。
國會有權決定行政機構僱員的數量，但無權決定僱員的具體人選（除了少數需要得到國會批准的高層職位），也無權強迫它不喜歡的僱員離職。文官條例通過以後，國會就喪失了選擇和替換單個官僚的權力，國會也失去了一些控制行政管理機構的權力。在過去，為了確保行政管理人員服務於國會的意志，國會有權力撤換那些違背國會意願的人員。但現在，很多行政管理任務已經移交給專門委員會，這些委員會的成員任職時間很長，除非有特殊原因否則不能被撤換（可能因為彈劾程序過於艱難）。國會一貫希望保持充足的貨幣供應以及低利率，但它在設計對這些事情影響力最大的部門——聯邦儲備委員會——的時候，委員會的委員們被給予十四年的任期。聯邦貿易委員會委員被給予七年任期，聯邦通訊委員會委員、聯邦存款保險公司、聯邦能源管理委員會、州際商業委員會、國家勞資關係委員會、證券交易委員會、田納西河流域管理局等機構的成員則被給予五年到九年不等的任期。
國會有權決定一個部門、一個機構人事的薪金總額，但不能決定裡面員工個人的薪水數額。根據政府通用職位工資表設定官僚機構薪金總額後，國會就沒有機會再為不同部門或是某一部門某些員工制定不同的薪金級別。
國會可以設定政府機構的總支出和部門職能範圍內某些特定項目的花銷，但在很多重要的情況下，通過一個數學公式——「生活成本調整」（COCA）公式便計算出了本年度支出變化額度。在過去很長一段時間裡，國會每隔兩年（通常趕在選舉前）便核算出退休人員社會保險金額的額度。但自1972年以來，這一辦法被國會棄用，取而代之的是一個系統程序，在這個程序下，保險金額隨著生活成本的增加自動追加。
一些學者認為國會議員們會挖空心思地想要獲得連任，於是便經常試圖通過操控官僚體制來為連任造勢。這些學者一直思索國會在多大程度上削弱了自身的諸多權力，而這些權力正是能夠確保國會對官僚機構施加控制的關鍵所在。穆雷·霍恩（Murray Horn）提醒我們政客們曾通過「分贓制」（patronage system）具備隨意授予官職的權力。文官體製取代「分贓制」後，官僚的權力得到了保障。 為什麼國會會交出這些權力？很大一部分原因在於行使這些權力的代價過高，選民對政客們濫用權力賣官鬻爵和中飽私囊