「你很快就明白了，你作為一個好部長或壞部長載入史冊，並不是看你治理的政績……」 邁克爾·布盧門撒爾（Michael Blumenthal）用這句話總結了他擔任財政部部長和本迪克斯公司總經理兩個職位時經歷的差別，把財政部管理得井井有條但得不到獎賞，而在本迪克斯公司則大為不同。
政府機構主管人員和企業經理都要維持各自的組織。我們很容易做出判斷：維持一個公共機構似乎比經營一家企業要容易得多。畢竟，每年有五六萬家公司申請破產，卻沒有任何一個政府機構有相同的行為。 當赫伯特·考夫曼考察1923年之前建立的175家聯邦機構的命運時，他發現其中有15%的機構到1973年都消失了。 這些機構雖不能萬世長存，但可以肯定的是它們還是有生命力的：如果1923年時所有的商業公司在半個世紀後真的有85%不復存在，那才是合情合理的猜想。此外，在27個消失的聯邦機構中，很多機構的功能和人員都被其他機構吸納了。其實它們並沒有死亡，而是獲得重生。
但是，這些統計數字可能會誤導我們。維持公共組織其實比經營私營企業更艱難，有兩個原因。第一，維持並非簡單地意味著生存，還意味著繁榮。繁榮反過來又意味著獲取自主權和資源。正如我們在上一章中所看到的，大多數機構的自主權都受到了很大程度的限制。所以，一個聯邦機構的主管人員需要花費大量時間來抵禦對手的挑戰，應付來自媒體和利益集團的批評，還要試圖獲得並保持總統和國會對本機構的支持。本迪克斯公司的總經理也必須應付競爭對手及尋找資源，但與財政部部長不同的是，他能夠在應付競爭對手和尋找資源的工作中不讓競爭者或資源擁有者對其經營之道指手畫腳。本迪克斯公司從資源擁有者手裡得到承諾（如答應提供資金、勞動力和材料）；而財政部部長從國會和白宮獲得交易（有條件且不斷變化地提供支持，以換取對如何使用這些資源的發言權）。這裡的意思用前國務卿喬治·舒爾茨的一句話能做最清晰的表達：「真是沒完沒了。」沒有一件事情能夠徹底解決，很多關於機構應該做什麼和如何做的爭論一直存在。因此，維持一個機構是一個沒完沒了、耗費大量時間的過程。在這一過程中，要與那些經常改變主意的資源持有者進行談判和再談判，並嘗試達成一系列協議。
第二，與私營企業的經理相比，政府機構的主管人員面對的是不同的獎賞手段。商業公司的經理可以根據公司的利潤來對其進行評估和獎賞。對公共機構主管的評估和獎賞是以表面上的成功為基礎，這裡的成功意味著名聲、影響力、魅力、沒有受到批評、個人意識形態或者政策在辯論中獲得勝利。當然，有時候成功意味著機構目標的實現，如國家航空航天局將宇航員送上月球，武裝部隊在第二次世界大戰中獲得勝利，社會保障總署及時發出救濟金匯款支票。但是，正如前幾章所闡釋的，很多政府機構的目標是含糊不清的，有很多爭議或者很難實現，從而導致難以評估目標實現的進程。此外，對公共機構主管的獎賞不全都是看得見摸得著的，甚至根本就看不見摸不著；但是，那些無形的東西也很重要，因為它們與個人品質和意識形態，如聲望、權力的擁有或者對某項事業的認同休戚相關。邁克爾·布盧門撒爾就曾坦率地回答這個問題：在華盛頓，「如果你表面上看是成功的，你就能成功……外表與事實同等重要」。
把上述兩個因素放在一起就意味著維持行政權不同於經營一個組織。我們熟悉這樣的國務卿：他們花費大量時間在外交事務中運籌帷幄，但幾乎拿不出時間來管理國務院；不管這些外交活動是否有意義，他們的孜孜以求就很清楚地告訴我們，國務卿的聲譽與他們管理國務院沒有多大關係。
主管人員的分類
政府主管人員有兩類（也存在這兩類的複雜組合）。第一類是政治官員（political executive），由總統、州長和市長任命，來滿足他們的政治需要。第二類是專業官員（career executive），因為法律規定要這麼做，或者因為沒有任何需要滿足的高於一切的政治需要。聯邦政府中大約有700名政治官員（行政序列由Ⅰ至Ⅴ級依次降低）和5000多名佔據著「超級職位」的專業官員（GS-16至GS-18級）。這兩者之間的界限並不是很分明。近期，有些超級公務職位被政治任命的人員佔據了（這被稱為非專業行政任命），而有些行政級別的職位也被專業人員佔據了。
大多數聯邦機構、局和部的領導都是政治官員。然而，也有一些重要的機構和部門例外。按照慣例，監獄管理局、氣象局、林務局和（國家）標準局的首長和四個軍種的參謀長通常是從內部專業人員中選拔出來的。儘管許多地方警察局局長的當選源自政治上對市長的支持，但地方警察部門的主管通常也是專業官員，而不是外來文職人員。判斷政府機構領導人是政治官員還是專業官員的一個簡單有效的方法是，看這個官員的任期長短：政治官員的任期往往較短（在聯邦政府中平均任期為2年或2年以下） ，專業官員的任期往往要更長一些。
大家通常會認為總統或州長任命一個部或局的主管是為了實現某種政治目標，但大多數時候這樣的想法是錯誤的。有時的確是這樣，但更多的時候是總統（或州長、市長）也找不出一個明確的任命準則。有的時候，選中某人當部門主管是為了滿足總統的政治需求，可能涉及政治方面的考慮，但也可能與此無關。有些人被任命是為了回報有功勞的競選工作人員，有些人被任命是為了安排落選的國會議員，有些人被任命是為了滿足利益集團的需要。有時挑選某個人擔任一個部門的主管是因為他或她被認為是該領域的專家，但更多的時候，總統對這位專家有何專長或其專長對政策有何影響也不是很了解。對此，休·赫克洛曾寫道：
選拔過程不太關注工作目標，如此就會導致這樣一種現象，即一位被任命者穿越華盛頓雷區的旅程就像是在隨意漫步。假如他不完全了解人們對他的期望是什麼，那也不足為奇；因為在很多情況下，連任命他的人也不清楚這一點。很多任命者更關注任命下屬的過程，而不太關心被任命者在獲得任命之後的最終業績。
20世紀70年代初期，傑拉爾德·福特總統對職業安全與健康管理局頒布的「狂熱」和「挑剔」的規章表達過激烈的批評，但他選中的莫頓·科恩局長，甚至比其前任更加狂熱。為什麼官樣文章和具體行為之間會有差別呢？因為福特總統在挑選職業安全與健康管理局局長的時候，聽取了他的勞工部長約翰·鄧洛普（John Dunlop）的意見，而鄧洛普的關注點與總統的關注點是有差異的。不同的是，福特的繼任者吉米·卡特在任命職業安全與健康管理局局長的時候親自把關，選中了尤拉·賓厄姆。卡特知道此人會像他期望的那樣成為一位充滿幹勁的管理者。
由於總統在挑選機構主管的時候，既要考慮總統自身職位，也要維護各個機構，而且由於每個機構的主管都發覺他們陷入了一個非常複雜的困境並導致自身的行動受到束縛，所以任命者和被任命者之間的關係一般處於善意的疏遠和主動的敵對狀態之間。任命者認為，部門主管會「入鄉隨俗」——受控於官僚政客和利益集團；而被任命者認為，總統及其主要助手會「損公肥私」——在機構主管與國會和新聞界的鬥爭中忘記了本該記得的支持機構主管的承諾。
專業機構的主管會受制於這些政治關係，但所受影響不大，因為總統（或負責的其他任命者）已經認定，控制這些機構所需付出的代價超出了控制這些機構所得的收益。比如，需要任命一個飽受爭議並被指責帶有政治偏見的警察局局長的時候，市長可能就會承諾「不插手」並由一位「專業人士」在不受干擾的情況下管理該機構。自從有人斷言白宮利用了當時的聯邦調查局局長L.帕特里克·格雷幫助掩蓋水門醜聞以來，歷任總統都會避嫌而不去插手聯邦調查局的工作。在格雷事件之後，通過的一項法案規定聯邦調查局局長的任期為10年，以此來強化這一局面。
醜聞並不是把一個機構交給一位專業人士來管理的唯一原因。有些機構的存續主要取決於它們表象上的專業化和非政治化，因此，當選的官員一般不會莽撞地破壞這種表象。國家標準局和氣象局就是這樣的例子。即使有些機構因政治理念上的分歧而遭到非議，但還是不能對這些機構大動干戈——沒準這些機構最終還會成為一個精幹機構呢。陸軍工程兵團、監獄管理局和林務局就是這樣的例子。
專業官員的當選也可能與自身的能力和當選機構的性質沒有多大關係。政府職員，尤其是來自地方的職員，會利用他們對市議會和州立法機構的政治影響力來控制他們的機構，這樣，內部提升便取得了法律上的保護。例如，洛杉磯警察局由高級警官之外的人士來擔任局長一職事實上是不可能的。儘管洛杉磯警察局外部人員