假如公共機構的管理者受到種種束縛，也就談不上什麼管理了。管理者要通過協調工作人員的工作來實現該機構的組織目標。對管理者而言，要做好這一點，組織目標必須明確，工作人員的工作必須有效，管理者的權力必須充足。我相信，讀者通過後面的章節會認識到，在公共機構中，上述條件極少能夠滿足。通常的情況是：組織目標極其含糊，工作人員的行動效果很差，管理者的權力十分有限。
然而，管理者也確實做了點事情。人們打電話叫警察，他們（通常）會來；孩子們去上學，教師們已經備好了課；森林失火，護林人員會採取措施；工人退休後，社會保險匯款單就會開始寄過來；接到作戰命令，士兵們就會投入戰鬥。即使在沃特敦，只要你在機動車輛註冊處排上足夠長時間的隊，你就會領到一張駕駛執照。
如果你認為所有的政府官員都是徹頭徹尾的自私者，只顧著謀取最大的私利，那麼，上面列舉的許多情況就不會發生了。為什麼老師不在課堂上讓學生玩遊戲或消磨時間來逃避工作量呢？大多數學生都不會主動向父母抱怨他們在學校里沒有好好學習，光玩了；即使他們真的抱怨，校長們想要辭退一名教師或降他的工資也很困難。士兵們為什麼不開小差而要打仗？假如他們真要臨陣脫逃，也只有離他們很近的軍官才會知道，何況可能這些軍官自己也存有逃跑的念頭。有人說他的汽車被盜了，如果警察不把這個事情報告給他的上司，他們的上司絕對不會知道是否有汽車被盜，不知道他們是否採取過任何行動去尋找汽車。當然，某些教師確實不講課，某些警察並不做調查，某些士兵也不打仗，但大多數還是在履行自己的職責。
假如工作人員沒有為實現其組織目標而努力，他們就是在偷懶。最近，經濟學家們已注意到偷懶這一問題並提出了理論，說明這個問題為什麼很普遍，並提出了避免這一現象的條件。 這些條件被稱作委託人-代理人模式，該模式能夠解答這樣一個問題：一個委託人（如某家公司的老闆或某個政府機構的負責人）怎樣才能調動和激勵其代理人（如一位工人或低一級的負責人），從而使後者按照前者的願望行事？如果委託人能夠直接觀察和控制其代理人的行動，偷懶的現象就不會出現；而當觀察不到代理人的行動或當代理人能夠向委託人隱瞞其工作的某些情況時，偷懶的現象就會發生。假如一個公司的總裁觀察不到一個工廠廠長的行為，後者工作就可能不會那麼儘力，因此也就不會帶來總裁所期望的高利潤。發生這種情況的原因可能是以下兩者之一或兩者兼而有之：其一，申請工廠廠長職位的人可能隱瞞了他不能勝任的事實，但總裁錯誤地認為他能勝任，並僱用了他； 其二，廠長可能認為，既然自己的收入並不依賴於工廠利潤，他也就沒有必要像總裁所期望的那樣拚命干。 無論是哪種情況，努力和利潤都沒有達到總裁的期望。
經濟學家解決這個問題的辦法是，設計巧妙的聘用合同。比如，保證廠長有一份最低限度的固定工資（否則，他根本不會接受這份工作），外加獎金並根據盈利多少而定。但做到這一點並不像想像的那麼簡單，因為除了管理者的工作之外，還有許多因素——天氣、原材料的成本、技術更新——都會影響利潤。那麼，究竟多少（如果有的話）利潤應歸功於管理者的努力呢？要弄清這點很難。（專業的說法是，去估算個人努力的邊際效用十分困難。）這就是為什麼大多數人的報酬的絕大部分或全部是以工資的形式支付，而不是利潤分成。
理論上講，政府部門的偷懶問題更為嚴重。許多人的工作在其上司的視野範圍之外，而且他們的工作成果事後也無法衡量。假如一位巡警巡邏時沒有拘捕任何人，這可能意味著兩種情形：一是根本沒有發生犯罪事件；二是確實發生了幾十起犯罪事件，但這位巡警一件也沒有解決。當然，在有些部門，工作人員的工作成果是可以觀測並估量的。在郵政部門，管理人員知道工作人員分揀郵件的數量和速度（美國郵政總局使用「收發郵件信息系統」來測定郵遞一類郵件所花的時間）。也許的確有辦法能將郵件的郵遞速度與某個郵電部門的職員或主管的工作聯繫起來（這是個大膽的設想），但由於政府部門主管受到的約束太多，要想根據職員的工作表現來決定此人的報酬並在此基礎上設計出一份聘用合同幾乎是不可能的。
在政府機構中，避免偷懶現象有一定困難，這種困難遠遠超出了標準的委託-代理理論所涉及的範圍。首先，也許不僅無法觀測而且無法知曉一個機構的工作成果。假如一個機構的目標含糊得毫無意義（如「增進美國的利益」），那麼，該機構的領導人通常情況下會不知所措，因此也就不能指望他告訴下屬該做些什麼，更不用說在事後評估其工作了。其次，政府部門的每個工作人員都如同一位代理人，可能有許多委託人——不僅包括其所在機構的負責人，還包括行政管理和預算局、白宮、法院、幾個國會委員會等部門的上司。而且，隨著選舉不斷進行，這些上司也被頻繁更換。第三，代理人——外交官、醫生、工程師、飛行員、警官、教師、反壟斷律師、公共衛生官員——都會將其政治傾向、專業標準和以前的經驗帶入工作中。在其他條件與過去相同的情況下，他們自然希望有更高的薪水。但這些條件很難與過去相同，而且相比工作表現，薪水的增加與資歷的關係往往更為密切。我們在第一部分已經看到，政府官員都有自己的傾向性觀點，這些觀點既涉及應該如何開展工作，也涉及其工作應該獲得多少報酬。只要有一位機構負責人抱怨自己的下屬幹得太少（偷懶），就會有另一位機構負責人抱怨自己的下屬幹得不對（暗中破壞）。 如果目標含糊或相互矛盾、委託人太多、官僚帶有政策偏好，經濟學家們在尋找解決偷懶問題的辦法——哪怕是理論上的辦法——方面進展應該是甚微的。令人驚奇的是，政府官員們全都在工作，而不是一有機會就偷懶。
為什麼會這樣呢？部分原因是，管理人員也在一定程度上控制著下屬的物質報酬，即使是在政府部門。要解僱或降職可能有困難，可是分配給下屬令人羨慕的工作或苦差事，加快或放慢其晉陞的速度並不會太難。 還有部分答案可從這一問題本身找到：官員們都有偏好。干工作的慾望便是其中之一。這種慾望可能出於一種責任感，也可能出於一種與同事和上司的期望保持一致的願望，哪怕這樣做並不能立即產生經濟收益。
我們（從第三章）回顧一下士兵為何打仗：那並不是因為某個聰明的經濟學家已經設計出一種聘用合同，使得他為獲得最多的收入而冒生命危險，而是因為他不想讓他的戰友失望或被他們看成懦夫。在美國南北戰爭時期，聯邦軍隊和南方邦聯軍隊的紀律都極其渙散：軍官經常由士兵選舉產生，即使選出來也得不到後者的敬重；命令難以執行，開小差盛行；軍事審判和正式處罰難以採用和執行。但是，他們在戰鬥中毫不畏懼。深受榮譽感的鼓舞並忠誠於各自的集體——這種忠誠又因為許多連隊的士兵都來自同一個村鎮而得到鞏固。 介入家庭糾紛現場的警察是冒著風險的：爭吵雙方可能轉而粗暴地對待警察。一旦到了現場，警察們的所作所為，比如制止嚴重的錯誤行為，上司也不會知道。一位理智的警察考慮到個人利益往往不會去現場，或者即使到了現場，也儘可能什麼都不幹。然而，許多警察總是努力安撫雙方並勸慰受害者。 他們之所以這樣做，是因為人們的期望，現場的局面似乎也要求他們這樣做；還有，假如他們不能顯示自己能夠「控制局面」，同事就會看不起他們。
使命與遵從
人不能僅僅靠麵包來生活，這一點大家都知道。可是，在探求解釋人類行為的最簡潔方法和引導人類行為的最佳途徑時，學者們卻經常忘記這一點。想像中認為金錢就是全部原動力的經營領域裡，大多數生產性企業還是盡最大努力以企業文化為基礎建立使命感，從而來補充這種動力。政府機構領導人對金錢獎勵的控制遠遠趕不上他們的企業界同行，因此就應該使用非物質獎勵。非物質獎勵有三種：責任和目標感；對個人價值和個人權力認同而產生的地位；作為某個受到其成員或整個社會高度評價的機構（或該機構中的一個小集體）的連帶收益。目標、地位和集體意識構成使命感獲得的三個因素。
但是，一些公共機構的領導人發現，使用這些因素有計畫地創造出這種使命感非常困難。移民歸化局以其微弱的使命感和低下的士氣而聞名。 主要原因在於該局的目標含糊而自相矛盾：「禁止非法移民，但允許必要的農業工人進入」；「仔細審查試圖入境的外國人，但為外國旅遊者入境提供便利」；「尋找並驅逐非法外國移民，但不要拆散家庭、虐待、侵犯民權，或使僱主失去廉價工人」。沒有哪個機構能做好所有這些事，尤其是因為每項目標的倡導者都有權讓報紙和國會對該部門的「錯誤」進行調查。目標的相互抵觸導致經費緊缺；移民歸化局工作量的增加大大快於其經費的增加。 移民歸化局