上午8點45分開始辦公的時候，常常有多達25人的隊伍排在馬薩諸塞州沃特敦市的機動車輛註冊處的門前。到了中午，尤其是臨近月底之際，人們圍著辦公室排起的隊伍則更長。註冊處內，駕車人在標識不清的窗前慢慢地隨著隊伍往前挪動著腳步，等待辦理駕駛執照或汽車註冊手續。當終於排到隊首時，辦事員常常會告訴你排錯了隊，他們會說：「到那邊取申請表，然後再到這兒來。」或者會說：「這兒只辦理新執照，如果是駕照丟了，需要補辦，去隔壁窗口。」駕車人不耐煩地抱怨著，辦事人員有時舉止無禮，說話不文明，甚至出言不遜。看上去簡單的事情可能要用45分鐘甚至更長時間才能辦完。等到大家為辦理駕照而拍照時，通常已滿面怒容了。攝影師努力嘗試讓他們笑一笑，但很少獲得成功。
就在不遠處的麥當勞快餐店裡，人們也排著隊。裡面有幾列隊，每一列都不長，而且隊伍移動得很快。菜單清清楚楚地印在引人注目的標牌上。櫃檯里的服務員自始至終彬彬有禮。如果某位顧客要的東西不能馬上備齊，服務員會請他在一邊稍等片刻，食物備齊後就會被請回隊首來取。這裡氣氛友好而親切，餐廳窗明几淨，一塵不染。
很多人已經注意到辦理駕駛執照與訂一份巨無霸漢堡包之間的區別。大多數人都會說官僚機構與商業機構是兩碼事嘛！「官僚機構」之所以如此是因為管理這些機構的人都是不稱職的「官僚」，而且這些機構處處受到「規章制度」和「官樣文章」的束縛。
但是，商家也是官僚機構，麥當勞就是其中之一。實際上，它採用了一套複雜、全面的規章制度管理其工作人員的一舉一動。它的工作手冊有600頁厚，重達4磅。 在工作手冊中，你可以了解到炸土豆條要9/32英寸厚，炙烤工要把漢堡的餡餅從左到右放到烤架上，6個一排，一共有6排。然後，先翻動第三排餡餅，接下來翻第四、五和六排餡餅，最後翻第一、二排餡餅。每一個小圓麵包上需加多少沙司醬也有明確的規定。窗戶必須每天全部擦洗。工人必須趴在地上或跪在地上隨時拾起地上的垃圾。制定上述以及其他無數規定的目的，是使工作人員成為一種可以相互替換工作的「自動裝置」。在一所耗資4000萬美元的「漢堡包大學」里，學習特許經營的經理們就被灌輸上述規定。機動車輛註冊處也有很多規定，但和精確到每個細節的麥當勞相比，還是小巫見大巫。實際上，如果機動車管理局的管理人員試圖將一套與管理麥當勞工作人員一樣的規定強加於自己員工身上的話，這些員工就會起來造反，而這個管理人員也會丟了飯碗。
從工作人員素質或報酬的角度也很難解釋這兩個組織之間的差異。註冊處的工作人員都是成年人，大多數起碼都有高中文憑，而麥當勞的工作人員則多為青少年，許多人還是在校生。註冊處的職員薪水不菲，但快餐店裡的大部分工作人員只能拿到法定最低工資。在20世紀80年代中期的馬薩諸塞州，由於缺少勞動力，許多麥當勞店鋪開始僱用像在註冊處全職工作的職員一樣的成年人（尤其是家庭主婦）。這些人上班後的表現與被他們頂替的十幾歲的青少年基本一樣。
不但不能從「規章制度」「官樣文章」或「工作人員不稱職」的角度來解釋這兩個組織之間的差異，而且這種差異還讓人們質疑起許多人就政府機構應該如何運行而經常提出的怨言。例如，人們抱怨說：「政府機構花錢如流水。」沃特敦機動車輛註冊處辦公地點在一棟簡陋的房子里，幾乎都應付不了每日顧客量。用來核對更換新駕照所需材料的電傳打字機已經超期服役，經常出錯。三四名工作人員不得不排隊等候使用這部被辦公室主任戲稱為「由托馬斯·愛迪生親筆簽名」的設備。沒有計算機或文字處理機來辦理駕照和註冊業務；工作人員用手動打字機列印表格，只要一出錯，就得換一份新表格從頭開始打。
人們也會抱怨說：「政府機構經常僱用根本不需要的人。」馬薩諸塞州的公民與機動車輛註冊處的接觸頻率比與其他機構的接觸頻率要高，因此這些公民對註冊處服務的意見也更大。但與所有的註冊機構一樣，沃特敦機動車輛註冊處的人手嚴重不足。1981年，這個機構失去了400名工作人員，占其全部員工的25%，而工作量仍在不斷增加。
人們還會抱怨說：「政府機構有帝國主義作風，總想把新職責攬到手。」但事實上，沒有任何證據表明註冊處有過這種行為，儘管人們可以想像州政府在註冊處建立一個實用的「一站式」多種服務中心，用戶在這裡不僅可以辦理駕駛執照，還可以交稅、繳停車罰款、獲取諮詢及其他官方服務。但是，註冊處似乎僅滿足於提供一種服務的現狀。
總而言之，關於政府機構及其工作人員的許多傳言有些是不可信的，有些則是不全面的。要解釋政府機構的行為，只知道它們是「官僚機構」還遠遠不夠。也就是說，只知道「這些機構龐大、複雜或規章繁多」是不夠的。關鍵在於它們是政府官僚機構。正如前幾章已經說明的那樣，並非所有的政府型官僚機構都是如此或都面臨同樣的問題。也許有其他州的機動車輛註冊處比馬薩諸塞州的註冊處做得好。然而，所有的政府機構都有某些共同的特點使其管理起來比麥當勞要難得多。這些共同的特點就是政府機構所面對的制約因素。
重要的制約因素有三種。與私營官僚機構相比，政府機構在以下三個方面受到更多制約：（1）不能合法地保留其獲取的收入並把它用於工作人員的個人福利；（2）不能按照其領導人員的喜好分配生產要素；（3）必須實現並非該機構自己選擇的目標。對經費、生產要素和機構目標的控制權極大程度上掌握在該機構的外部實體——立法機構、法庭、政治家和利益集團手中。因此，領導人員還必須關注這些外部實體的需求。所以，政府機構領導人員往往受其機構面臨的制約因素的控制，而並非受其任務的控制。換句話說，企業領導人員重「底線」（即利潤），而政府機構領導人員重「上線」（即制約因素）。在規定下屬任務的積極性方面，政府機構領導人員沒有私營企業領導人員那麼強烈的積極性。因此，政府工作人員的這些任務常常受到前四章中所述因素的影響。
經費與刺激因素
在每年9月30日的前幾天，聯邦政府就像一位灰姑娘，許多個人和組織紛紛向她求愛，急於獲准使用或以合同的形式留存剩餘財政資金，此時，這筆資金仍在每一個機構的控制之下。到9月30日午夜，政府的馬車就變回了南瓜。在財政年度結束之際，每一個機構，除個別情況外，所有部門必須向財政部交還所有仍未用完的資金。
除某些半獨立的國營公司外，像田納西河流域管理局，任何機構都不能保留其盈餘經費（即當年國會撥款與實際支出之差）。同樣，在財政年度結束之前用完撥款的機構可以再向國會申請更多的資金（「增補撥款」），而不必被迫用任何現金儲備填補赤字。因為這些財政規定，沒有物質刺激促使各機構厲行節約：如果你不能保留你節省下來的錢，為什麼還要精打細算呢？
政府的官僚在法律上也不被允許將多餘經費挪為私用。如果一家私營公司的年收益比較好，管理人員和員工可能會拿到獎金。即使沒有獎金，這些工作人員也可以在公司里購買公司股票，從公司增長的利潤中獲利（如果他們適時將股票賣出，還依然可以在公司利潤下降時獲利）。而一旦政府機構人員被發現做了此事，就會被以貪污的罪名受到指控。
我們理所當然地認為，官僚不得利用其公職謀利。當官僚靠這種手段牟利被揭露出來並受到審判時，我們會點頭表示贊同。但是，我們為什麼會持這種看法呢？與之截然不同的一種觀點曾一度盛行。在17世紀時，法國上校的委任書是先從國王那兒買來，再用國王的錢來管理自己的軍團，之後再把利潤裝入私囊。歐洲曾經有一個時期，收稅官保留其所收稅款的一部分作為酬勞。在美國，一些監獄長曾一度靠監獄的撥款來管理監獄。這筆錢的數額取決於監獄長所管轄犯人的數量，監獄長可以將這筆錢與養活這些犯人所需費用之間的差額據為己有。然而，如今這種行為會引發刑事訴訟。為什麼呢？這中間發生了什麼變化？
主要是作為公民的我們已經不是之前的我們了。我們是啟蒙運動的產物：我們認為國家不應該是君主的私有財產；法律的目的應該是使社會更加理性化（如果可能的話）並使人類臻於完美；公共服務應該是中立的、無私的。我們擔心，如果按照先前的方法付給監獄長報酬的話，會強烈地刺激他讓犯人挨餓，從而把自己的收入增到最大限度；貪婪的上校統領的軍團可能會導致裝備短缺；如果收稅官擁有留存報酬的權利可能導致勒索納稅者不該繳納的稅金。這些變化反映了我們要消除道德障礙——誘發人們犯錯的刺激因素——的願望。但為什麼這一願望不包括制定更嚴密的補償辦法呢？通過這些補償辦法，去獎勵完成政府目標的管理者，並允許高效率的機