當田納西河流域管理局於1933年成立的時候，自由派人士曾為此歡呼，認為它證明了國家一項新的與基層民主有關的區域規劃的承諾。當富蘭克林·羅斯福總統向國會提交田納西河流域管理局議案時，他曾形容它涉及「一個完整流域的國家規劃」，將解決「人們所關注的各種形式的問題」。 田納西河流域管理局首屆理事會成員，並在後來擔任理事會主席的戴維·利連撒爾（David Lilienthal）在他《前進中的民主》（）一書中對自己的這一經歷進行了狂想式的描繪。 他認為，田納西河流域管理局是新政時代這頂王冠上的明珠，因為它可以通過一項綜合環境保護、防洪、發電、農業開發和區域規劃的半自治項目，來全面解決各種弊病——毀滅性的洪水、農村貧困以及經濟落後。與自由派的積極態度形成強烈對比的是保守派的憤怒。保守派認為，所有這些關於規劃的論調無外乎意味著「可怖的社會主義」的開始。
三十年之後，雙方的立場變得完全相反。如今自由派攻擊田納西河流域管理局是一個無情、麻木不仁的電力公司，它只顧自己發電而破壞了環境，一心痴迷核電而冒著帶來災難的危險。一位記者深表遺憾地寫道：田納西河流域管理局已經失去了「它初期積極進取並帶有理想主義色彩的激情」。 環保主義者抗議田納西河流域管理局的燃煤電廠所造成的污染，並極力抵制其在一條有大量螺鏢鱸（一種被列入瀕危物種名單的淡水魚）聚居的河道上修建泰利庫大壩（Telli）的計畫。許多自由派人士認為他們的夢想遭到了背叛：如今田納西河流域管理局與前進中的基層民主已毫無瓜葛。
究竟發生了什麼？關於田納西河流域管理局在行為上的明顯變化，最廣為接受的解釋是來自利益集團的壓力。按照這種觀點，該機構儘管在法律上擁有廣泛而前途無量的授權，但其工作實際上是由田納西河流域那些強大的利益集團所確定的。社會學家菲利普·塞爾茲尼克（Philip Selznick）把這種現象稱為「吸納型關係」（co-optation）。他在經典研究報告《田納西流域管理局與基層組織》（）中闡述道：為了在政治上生存下去，田納西河流域管理局不得不放棄其對規劃的承諾，而將其農業項目的實施轉交給本地區強大的接受政府贈地而開辦的大學和農場主組織。 尤其是田納西河流域管理局將農業部的推廣局作為其操縱桿，而該推廣局已與當地地方政府有著千絲萬縷的聯繫，也與代表著該地區較富裕農場主利益的農場局關係密切。反過來，這種關係又在田納西河流域管理局內形成了一個同情推廣局因而不願意去追求宏大規劃和土地改革項目的團體。
直到今天，塞爾茲尼克這一具有劃時代意義的研究報告還在被許多人引用，因為他們擔心任何賦予其操作人員過多自主權的政府機構都會導致這些操作人員的工作受到外部利益集團壓力的影響。這種情況在美國特別容易出現，因為美國的政治權力極為分散，任何新生的機構都處於毫無自我保護能力、孤立無助的境地，無法有效地抵禦來自外部的壓力。對這些人來說，與田納西河流域管理局一樣，林務局、土地管理局、食品和藥物管理局（FDA）以及無數必須配合強大民間團體的其他機構都在重複著同樣的故事。總之，任務確定的決定因素並非環境、標準、經驗、指令或理念，而是利益。
關於田納西河流域管理局究竟發生了什麼，還有另一種完全不同的解釋。這種觀點認為，該機構任務的確定取決於法律、經驗和專業規範，而非難以揣測的私有利益。首先是法律規定：如果不採取推斷的方法，我們無法從新政中找到賦予田納西河流域管理局真正權威的成文法規。有關法律授權田納西河流域管理局修建大壩發電，但沒有明確授予它規劃的權力。 其次是累積的經驗：無論是政界的期望還是法律條文都清楚地設想了水壩建設，因此大壩得以修建。事實上，一些水壩也是繼承而來的。當1933年田納西河流域管理局成立時，它就接管了馬斯爾·肖爾斯（Muscle Shoals）已有的一座國有大壩和電廠。從一開始，該機構就起步於水力發電業務。在一年內，該機構又在該地區建造了兩座水壩並從私營公司購買了輸電線路。到1941年，田納西河流域管理局的發電能力翻了兩番，從而成為全國第六大公用事業公司。二戰期間，電力需求激增，該局迅速做出了有效反應——到戰爭結束時，其發電量增長了一倍以上，從而成為全國最大的公用事業公司。 最後是專業規範：為了接管並運營現有的水力發電廠，同時建造和管理新的水力發電廠，管理局必須僱用數百名工程師。這些「電力人員」迅速成為該機構最大的職業群體，他們也帶來了對自己工作任務的明確觀點——儘可能打造最高效的發電廠。由於發電量越大，千瓦電力的成本（在一定程度上）就越低，發電量最大才是最高效的發電廠。反過來，一家大型發電廠要維持下去就需要龐大的用戶。因此，這種工程效率的標準導致持這一觀念的人員將田納西河流域管理局的任務確定為：建設大型、高效的發電廠，以服務眾多的用戶。 田納西河流域管理局的總經理曾言簡意賅地將該機構的任務概括為：「以最低的成本、良好的經濟效益供電。」 在由這樣一種職業文化主導的組織環境中，很難想像支持城鄉規劃和環境保護的人員會取得多少進展。事實證明確實如此。當這些河流的水電潛力被耗盡時，管理局便開始建造燃煤電廠。當煤炭成本增加時，它又開始籌劃核電廠。 也許田納西河流域管理局與地方利益集團的關係產生了一定的影響，但很明顯，即使沒有這些利益集團，它的演變歷程也不會有什麼改變。
當愛德華·曼斯菲爾德（Edward Mansfield）寫了一篇關於聯邦海事委員會（Federal Maritime ission，FMC）的文章時，該機構因未能實現國會設定的目標而在首府華盛頓名聲不佳。國會為其設定的目標是防止遠洋運輸公司在收取費用時採取歧視性收費（即照顧某一託運人或港口而歧視其他託運人或港口埠）或不合理收費（如收費過高）。 但事實上，聯邦海事委員會幾乎總是批准那些船運公司所提交的任何收費標準，如果偶爾不批，也往往是因為所呈報的標準存在一些技術性錯誤，而不是因為它確認收費標準太高。
一個被國會委員會稱為「監管疏忽」的模式有著多方面的原因。例如，被選為聯邦海事委員會委員的人員常常是無能的政治僕從。但曼斯菲爾德認為，領導上的失誤既是機構失職的原因，也是機構失職的後果。聯邦海事委員會所面臨困難的關鍵在於，「該機構必須在一種由各船運公司（即被監管的行業）主導的政治環境中實施一套內涵模糊的規章」。 代表這些船運公司的大約有30家律師事務所，而代表這些船運公司託運人的只有1家律師事務所。正如某船運公司的一位主管人員說：「這些船運公司進行了大量投入。」 船運公司經營得法，效益良好，因為它們獲准收取的費用對它們的盈利具有決定性的作用。那些實力雄厚的託運人可以直接跟船運公司談判就能拿到好的運價，他們不需要聯邦海事委員會的幫助。而那些實力較弱的託運人經營不善，效益不佳。因此，法律本來致力於保護的群體——那些實力較弱的託運人——事實上並沒有得到保護。
一些觀察家會說聯邦海事委員會被理應受其監管的行業所控制，但「控制」一詞並不能說明事情的真相。海運界並沒有賄賂海事委員會人員，也沒有許諾等他們從政府機構離職後給他們安排一份薪水可觀的工作。其實是整個環境對船運公司極其有利，而海運界正好利用了這種環境而已。所提交的運費標準申請數量太多，海事委員會的人不得不將他們的工作慣例化。一旦大量的工作形成了慣例，內涵模糊的法律條文也就只好不加解釋地運用（比如法律規定定價協議不得帶有「不公平的歧視」或「損害公共利益」；提交的收費標準不能「過低或過高」）。面對源源不斷被送到海事委員會辦公室的文件，誰也沒有時間或精力去弄清這些內涵模糊的字眼的確切含義。因此，委員會人員對自己的工作採取一種敷衍態度：如果託運人未對船運公司所提交的收費標準提出異議，那麼此標準就被認為是合理的。而託運人也只是偶爾有提出異議的可能，所以大部分提交過來的收費標準都能得到實施。
我們看到，田納西河流域管理局和聯邦海事委員會這兩個機構皆易受到利益集團的影響。有關這兩個機構建制的法律文件含義都極其模糊，因此給兩個機構的人員賦予了足夠的自主權。這兩個機構都處於比較類似的政治環境中，一些重要的群體與這兩個機構的工作有著很大的利害關係，因此這些群體動機充足——它們設法對這兩個機構的工作施加影響。然而，就田納西河流域管理局而言，決定工作內容的主要是它初建階段的經驗（需要管理運營現有水壩）及其專業文化（其僱用的電力工程師的觀點）；至於聯邦海事委員會，決定它工作內容