對於一名企業高管而言，任務和使命的重要性可謂老生常談。設法找到明確的任務以及最大限度激勵員工完成這些任務的最佳方法，常被認為是創建正確的管理文化。大量關於卓有成效企業的論著一再強調這些問題，敦促企業高管人員去效仿「百佳企業」「日本企業」「Z理論」或當前經營良好的企業所奉行的任一流行模式。然而，關於公共行政管理方面的論著卻很少涉及這些問題。除幾部著名的論著外，關於政府機構的絕大多數作品幾乎沒有涉及組織文化。這些作品中的確會有一些章節談到組織結構、計畫、決策以及國會監督之類的問題——當然這些都是非常重要的問題——但在有關組織的具體工作內容或如何調動人員積極性方面，卻隻字不提。
這些書對任務和激勵的話題避而不談，在某種程度上反映了作者們的學術興趣，但在很大程度上其實是準確地捕捉到了政府高官們的現實世界。在美國，政府高層領導人員都忙於在一個錯綜複雜、衝突頻發且不可預測的政治環境中維護他們的機構，而政府中層管理人員則整天忙於應付這種環境對其機構造成的種種制約。
相對於企業領導人來說，政府機構領導人需要花費多得多的時間和精力來面對面地應對選民。例如，擁有近40億美元資產、年收益達15億美元、員工總數超過5000人的新英格蘭電力公司（New Englaric System，NEES）的首席執行官每年只與董事會成員召開6次會議，每次會議約三四個小時；其中許多議題都是例行公事，會議氣氛都非常友好，首席執行官也幾乎總會如願以償。而在筆者考察聯邦調查局——它是一個擁有約22400名工作人員和14億美元預算的機構——期間，該局局長每年與其「董事會」召開會議的次數竟超過18次。 這個「董事會」其實由管理聯邦調查局的幾個國會委員會組成。這些會議往往冗長且充滿矛盾，通常局長還得不到滿意的結果。新英格蘭電力公司可以使用留存收益或通過債券市場籌措資金來給各項目融資；而聯邦調查局既不能留存收益也不能舉債，它的經費只能來源於國會撥款。新英格蘭電力公司的借款可以在貸款期限（通常為數年）內自由支配；而聯邦調查局所獲撥款只有一年的使用期限，到下一年度必須重新申請。另外，媒體很少調查新英格蘭電力公司的情況，但經常調查聯邦調查局的工作。
政府機構領導人必須花費大量時間來應付機構的外部環境，因此他們只有相對較少的時間來管理內部事務。此外，總統任命的官員通常只有2.5年的任期，拋開各類只負有監督任務的委員會的官員，則只有2.2年的任期。 這樣一來，與企業相比，政府機構的任務很少受到機構領導人偏好的影響，而更可能是由外部環境所決定。
任務與目標
你也許會認為，政府機構領導人所面對的這些限制無關緊要；畢竟，我們難道就不能通過了解一個機構確立的目標來推斷其將要開展的工作嗎？如果你持有這種觀點，那麼請你翻開《美國政府手冊》（）的任何一頁。在這部手冊中，你會看到這樣的表述：
·促進美國的長期安全和富強（國務院）
·加強印第安人和阿拉斯加土著人民的人力資源和自然資源潛能的全面開發（印第安人事務局）
·為維護我們國家的和平、安全和國防，組織、訓練並武裝現役和預備役部隊（陸軍部）
·創造良好的居住條件和適宜的生活環境，以建設充滿活力的城市社區（住房及城市發展部社區規劃和發展助理部長辦公室）
·促進、推動和發展美國工薪階層的福利事業（勞工部）
·（實現）廣播服務業的有序發展和運營（聯邦通信委員會）
所有這些都是模糊不清的目標，因為對於諸如「富強」「潛能」「安全」「充滿活力」「良好的」「適宜的」「福利事業」「有序」和「發展」等詞語的含義，每一個有理性思維的人都會有不同的理解。即使他們就某一目標的含義認識一致，他們也會就應該犧牲哪些其他目標來實現這些目標而產生分歧。如果印第安人的「全面」開發意味著對某一部落土著文化的毀滅，那麼我們仍要追求這一目標嗎？提供「良好的」居住條件是否就可以置成本而不顧呢？「發展」廣播服務業，應該怎樣平衡無線廣播公司、有線廣播公司和衛星廣播運營商之間的利益呢？是否應該在不考慮預備役人員所從事的職業和個人意願的情況下，將他們訓練到能夠隨時被徵召為現役軍人的程度呢？
許多私營機構像這些政府公共機構一樣，目標含糊不清且難以實現。哈佛大學的目標是什麼？是教育青年，還是保存並促進文化？前面這些字眼又意味著什麼，我們如何才能實現它們所可能描述的情形呢？如果你回答不了這些問題，你又憑什麼決定哈佛大學的教授們應該做些什麼呢？既然沒人能根據高校的目標來規劃教授們的任務，那麼應該由誰以及如何對這些目標做出具體的闡釋呢？私立大學以及大多數其他私營組織，在確定自己的任務方面可能未必會比政府機構做得更好，但由於其私立的性質，它們是由委託方和捐助者自願資助的競爭性企業。這些資助者可以自主依據個人好惡來決定資助與否。與此相反，一個政府機構通常獨家提供某一服務，由國會劃撥經費來支持它的運行，這些經費來自民眾所納的稅款，但這些納稅的民眾並非都能從該機構提供的服務中獲益。在目標模糊的私營組織中，操作人員的任務是通過反覆試錯和內部協商後，經由競爭性的自然選擇的驗證來確立的。有些組織蓬勃發展，有些只是勉強維持著基本的生存，而另一些卻走向了失敗。而在目標模糊的政府機構中，其操作人員的任務設置和私營組織基本相似，但缺乏定期對其適應性進行的評估。
要想了解一個政府官僚機構，我們就必須了解它的一線人員是怎樣領會自己的工作任務的。我們姑且把這些人員稱為操作人員。（究竟哪些人算操作人員有時並不好說，但一般來說，所謂操作人員，就是其從事的工作證明了該機構的存在的人員——學校的教師、監獄的看守、醫院的醫生和護士、警察局的巡警和刑警、軍隊的士兵、代付機構的櫃員、郵局的揀信員和郵遞員、撥款機構的撥款人員、國務院的外交官等。）操作人員的工作是我們研究的起點，因為正是他們的努力決定了機構的服務對象（也就是普通民眾）是否感到滿意。此外，如果我們事先並不了解一個機構的結構體系所組織、激勵機制所鼓舞、領導階層所導向的是什麼樣的行為，我們也就無法對其結構體系、激勵機制和領導階層說出多少令人感興趣的事情來。
通常人們並不從上述角度來觀察政府機構。正如前一章提到的，在我們當中存在著一種傾向：我們常常抱怨一個機構的績效離它的目標差距太大，並猜測是「官僚症」（bureaucratic pathology）導致了績效不佳。但是，只有當政府機構目標十分明確，有理智的人可以就目標的意義以及該機構是否擁有為實現目標而採取行動的自由（權力和資源）形成共識，我們的抱怨和猜測才說得通。一個明確的目標才是一個「可操作的目標」。
有些政府機構的確具有明確的（或可操作的）目標，一線人員的工作內容即可從中推斷出來。在下一節中，我們會考察一些例子。當政府機構目標模糊或者不一致（實際上往往會是這樣）時，一線人員的工作內容就將取決於他們所面對的工作環境、他們帶入工作中的理念和經驗或其工作所承受的外部壓力。本章相當一部分篇幅將用來探討環境因素，特別是我稱為「需要」（imperative）和同伴的期望（peer-group expectation）。在下一章中，我們將討論組織成員帶給組織的四個因素——他們過往的經驗、專業規範、人格以及思想觀念。在第五章中，我們將討論作為組織環境一部分的勢力因素——利益集團的訴求。
確定任務：目標
社會保障總署具有可操作性目標（至少就其負責管理的退休計畫來說確實如此），並且擁有實現這些目標所需要的自由和資源。按法律規定，社會保障總署需要每月向全國所有符合條件的退休人員發放一份退休金。退休金的金額根據一個複雜但精確的公式計算得出，而對領取人的資格審核也需要依照明文頒布的法律法規來進行。社會保障總署需要向3500萬人發放各類救濟金，並向1.1億人收取稅款，但其工作的精準度非常高。
在扶殘助殘這個目標上，問題就要複雜得多，因為法律沒有明確構成傷殘的因素。由此，與幫助退休人員的任務相比，社會保障總署對扶殘助殘任務的界定，就存在更多爭議。
當然，社會保障計畫的各個目標之間也存在衝突。有些人認為，個人所得稅稅收制度應該保證每個人享受社會福利的金額與其之前個人所得稅繳納情況成正比；如果按照這種方式，富人獲得的退休金就將高於窮人。而另外一些人則認為，徵稅的目的應該在於