本書力圖解釋政府部門，即官僚機構如何運行。儘管本書部分章節也涵蓋了國外政府機構的運作——一些人對此比較感興趣——但本書主要關注的依然是美國。在最後部分，我專門用一章來展示我對美國和國外官僚體制差異的思考。
本書詳細闡釋的對象包括：警察局、學校體系、中央情報局、美國軍隊、國務院、管理委員會、郵政總局、社會保障總署、美國陸軍工程兵團、林務局等。詳細闡釋的用意不在長篇大論，而是讓讀者相信，官僚體制並不是我們有時所想的那樣簡單劃一。現實經常不同於學術理論和公眾偏見。
對現代國家演進感興趣的歷史學家和社會學家已經探討了社會的官僚化。馬克斯·韋伯就是這一傳統的開山鼻祖，儘管他的一些具體主張已被證明有誤，但依然值得我們重新細讀。不過，此類細讀將會讓我們把官僚體制視為自成一體的龐然大物——社會組織的一種獨特形式。通過把一些通則運用到具體案例，這種獨特形式的存在就增加了政府行為的可預測性。官僚體制里的成員擁有職權、享有終生事業和較高的社會地位，同時還操縱著權力槓桿。這使得官僚體製成為一種至高無上的權力，普通民眾和政壇人物與之進行著徒勞的搏鬥。
這種看法部分正確，但是不加實質性的修正便全盤接受會讓讀者難以了解美國官僚機構（也許還有普遍意義上的官僚機構）的一些重要特徵。許多官僚機構不能把一些通則運用到具體案例，同時它們明確抵制任何通過清晰而普遍的規則來闡釋它們的政策的努力。在日益增多的官僚機構中，從權力和重要性的角度來看，依靠官職建立權威的人員在經過專業培訓建立權威的人員面前黯然失色。想像中官僚機構有至高無上的權力，可這一看法和現實是相悖的，因為現實情況是，美國的立法機構質疑、非難並採用其他方式影響著官僚機構。官僚機構的行為有時是有規律和可預測的，但也經常會充滿著不規律性與不可預測性。有些官僚機構會抵制變化，但是其他官僚機構經常參與結構重組和信條修正。馬克斯·韋伯的深刻見解是有益的，但只是在一定層面上。超出了這個層面，區別要比概化更為重要。
經濟學家和政治科學家已經開始把曾經用來解釋商業公司行為的分析方法原封不動地應用到政府機構上。就像企業家被認為始終在使他們的「效用」最大化，官僚人員現在也同樣被認為在使他們的「效用」最大化。商業人士的效用被假定為利潤；官僚人員的效用被假定為和利潤相似的東西，如薪金、官階或者權力。因為官僚人員和商業主管都是人，所以假定他們對更加喜歡的東西孜孜以求也是可以理解的。以這樣合理的假設為前提，一些有趣的官僚行為理論就應運而生了。但截至目前，這些理論依然語焉不詳。我想，其中一個原因就是官僚人員的偏好多種多樣，他們的行為中只有一部分可以通過他們奮力獲得更高的薪水或更大的預算這一假設來解釋。除此之外，官僚人員對他們自己的薪金、職位以及預算的掌控力遠不如商業人士。基於上述或其他有待挖掘的原因，政府機構拒絕承擔新任務或者千方百計放棄它們正執行的任務就不足為奇了。
民眾與納稅者對官僚體制也有他們自己的整體理解。他們認為官僚人員就像一匹老馬，慵懶而無力，在繁文縟節和官樣文章中拖沓度日，竭盡全力想遊離在本職工作之外。這樣的官僚機構自然而然會衍生出浪費、欺詐、濫用和管理不善。但從一項關於民眾與官僚機構接觸體驗的民意調查中，我們會發現上述觀點明顯言過其實。在調查中，大多數受訪者認為他們的接觸體驗是正向的，認為官僚人員樂於助人、與人友善並且精明能幹。 這也就意味著那些懶散和平庸的官僚人員一定是為民眾看不到的某一其他機構工作。而其他機構是什麼並不清楚，似乎沒有人能夠確認，但是每個人都確定它一定存在。也許那是一個花費435美元買一把斧頭的機構。但是，如果你仔細去調查，甚至你會發現我們的判定有誇大的成分，即並不存在435美元的斧頭，但這個時候再讓別人去相信為時已晚。（在第十七章，我將會具體闡述。）
其實，公共管理方向的學者已經對官僚機構做了大量詳細的研究。如果我們坐下來靜心讀完就會發現，官僚機構確實如此。這些著作認為：有些官僚人員如同老馬，但大多數官僚人員並非如此；官僚機構中存在自私自利的行為，但也不乏有人著實為了更遠大的目標工作；確實存在一些衍生和應用規則的韋伯式官僚機構，但並不是全部。不過，沒有多少人坐下來把全部研究成果讀完。我是嘗試過的。本書會總結我的發現。
這本書吸收了我25年來所進行的官僚機構研究和教學成果，也吸收了他人撰寫的書和文章，以及（尤其是）那些與我一起工作過很多年的研究生撰寫的博士論文和研討會論文。另外，我當過3年海軍軍官，曾任各種總統委員會的兼職顧問或成員，這些經歷也對學院知識有所補充。雖然我從這些經歷中了解到許多情況，但本書並不包含任何「內部消息」，所有信息都是從已經公開的材料中獲得的。我不喜歡那種不負責任地披露內幕的回憶錄，儘管現在這種方式變得非常流行並且有利可圖。許多這類回憶錄會不時地出現一些有關聯邦調查局、中央情報局、國務院和緝毒局等機構工作情況的描述，且沒有標註明確的資料來源（那些標明出處的除外）——這些皆為我本人在擔任顧問期間耳聞目睹的情況——褻瀆了公眾曾經給予其作者的信任。我想，在沒有第一手材料支撐的情況下，任何研究這些機構的學者都能很快寫出同樣的東西。
我希望借本書的寫作，論證或至少是闡明一種關於官僚行為的通俗、簡練和全面的理論。當我還是個年輕學者時，由於年少輕狂，曾希望能夠（最好是由我本人）創建出這樣一種理論。我甚至還打算做出幾個版本。結果我並沒有研究出一個關於官僚體制的理論，而是對有關官僚體制某一方面的理論進行了無足輕重的修修補補。30多年前，詹姆斯·G.馬奇（James G.March）和赫伯特·A.西蒙（Herbert A.Simon）曾寫道：「儘管組織機構在各種術語中經常被提及，但出於理論興趣來探討組織機構的成果並不多見。」現在的情況依然如此。 因為很明顯，人們仍然頻繁地引用馬奇和西蒙的研究來支持各種觀點。在幾十年來一直探討組織機構這一主題後，我現在開始懷疑，是否真正存在稱得上「組織理論」（anization theory）的東西。理論當然會存在，但往往過於抽象或籠統，也解釋不了什麼問題。令人感興趣的解釋也會存在，有些還以事實為支撐，但依然是片面的，受到地點和時間的局限。許多學者不同意我的觀點，因為他們有更多的話語權。找到一個全面、系統、經過檢驗且能夠真正解釋有關各種組織的眾多有趣現象的理論，是最令我高興的事情了。同時，如果有人試圖闡明有關政府機構所有的（或至少是大部分）複雜性並儘可能接近官僚機構運行的實際情況，這種理論將有助於公眾評論和大學生的學習。
本書接下來的內容沒有很強的理論性，也沒有很強的實用性。讀了這本書，你學到的關於如何管理政府機構的知識（如果有的話）並不會很多（儘管你也許會認識到，不論你如何盡了最大努力去改變政府機構的管理辦法，原來的做法依然被承襲）。那為什麼要讀這本書呢？只是因為你感興趣，而且可能想知道更多關於我們政府如此運行的原因。對我來說，這個理由便足夠了，近三十年來我一直是這樣認為的。