鴻門宴之後，項羽自封為西楚霸王，同時分封了十八位諸侯王，其分封標準有兩條：一是尊楚為盟主，二是救趙入關。只要符合這兩條就算是「有功」。也就是說，項羽分封的對象主要是兩類人：一是隨他救趙、入關的將領，二是反秦起義初期時，已被確立的諸侯王。
關中地區被項羽一分為三。司馬欣當年在櫟陽任「獄掾」時曾救過項梁的命，被封為塞王，建都櫟陽（今西安），管轄咸陽以東地區；董翳因為勸章邯降楚有功，被立為翟王，建都高奴（今陝西延安），管轄陝北地區；章邯此前已被立為雍王，建都廢丘（今陝西興平），管轄咸陽以西地區。
關中之地被三位秦降之將瓜分完了，劉邦怎麼辦呢？他可是最先入關滅秦的楚軍領袖啊，依照「懷王之約」，整個關中之地理應都分封給他才對。那麼，項羽到底想要如何分封劉邦？又為什麼會做出這樣的安排呢？