袁世凱在執政後暴露出越來越多的鐵腕，以及想做一個政治新強人的野心後，日本政府對袁世凱越來越不放心，對華政策很快調整為：明裡向袁世凱示好，慫恿袁世凱稱帝，然後借機行事。
※※※
袁世凱在稱帝過程中所中的魔咒，更像是一個欲擒故縱的棋局。棋局的設計者，就是陰險、兇狠的日本政府。
一直以來，人們在研究晚清以及民國歷史時，往往有意無意忽略了一個關鍵之點，那就是：從庚子事變之後，一直到中華人民共和國成立之前，中國的政治實際上已不是單純的中國政治了，它在很多實質問題上，已被西方強國以及東鄰日本左右。在此情況下，國家的運轉所呈現出的矛盾、內部鬥爭、人事起伏以及結果等等，已不單單是國家自主範圍之內的事情了，也不完全是中國人自己的選擇，它牽涉到很多錯綜複雜的國際背景，牽涉到一些國家對中國政治走向的掌控，以及對中國其他勢力的暗中支持、操縱和隨之衍生的陰謀等等，甚至牽涉到列強之間為中國政治格局的平衡所進行的交易。與此同時，中國國內的各種政治派系，也出於自身壯大以及奪權篡位的考慮，一個個爭先恐後尋找國際勢力的支持，有的甚至不惜喪權辱國，向外國作出承諾……局勢紛紜複雜，史書和結果所呈現的，往往只是一個現象。至於本質，一直潛隱在歷史的深處，不為人們所知。
袁世凱的復辟帝制，本是中國政治制度轉型期間的一次波動和反覆，屬於中國內政；而且，這樣的反覆如果放在數百年轉型過程中來看待，也屬正常。一開始，列強們對於中國行共和還是行帝制，並沒有表示出熱衷和干涉的態度。在他們看來，中國的國體選擇並不是個大的問題，關鍵是實質。而且，英、德、奧、日、俄等國因為是君主制，對中國恢復帝制，從文化心理上是比較接近的。美國也公開宣佈，中國是否實行帝制，是中國的內政，美國不予干涉。對這些國家來說，只要中國不因帝制引起混亂，損害他們在華利益就可以。因此，袁世凱最初想改變國體的一些試探，並沒有真正引起西方列強們的警覺和關注。
這個時候，袁世凱顯然忽略了日本對他深埋的敵意。從袁世凱的經歷來說，袁世凱一生中一個重要的敵人，就是日本；而日本，自始至終把袁世凱當做一個很重要的對手來看待。在日本看來，當年朝鮮之所以排斥日本，完全是袁世凱從中作梗。對於日本來說，贏得甲午戰爭的勝利並簽訂《馬關條約》，只能算侵略中國的第一步。日本的真正目的是在「大東亞共榮圈」的旗號下，將中國等東亞地區納入它的版圖。當日本打敗歐洲老牌強國俄羅斯，取得沙俄讓出的中國東北南部的利益之時，又逢袁世凱任職直隸總督兼北洋大臣，個性倔強的袁世凱對於老對手日本的心懷叵測，仍採取強硬的抵制態度。袁世凱的強人風格，以及對日本的警惕，一直讓日本耿耿於懷。日本最不願意看到的，就是一個統一強大的中國。日本首相山縣有朋曾直言不諱地說：「日本不希望中國有一個強有力的皇帝，日本更不希望那裡有一個成功的共和國，日本所希望的是一個軟弱無能的中國。一個受日本影響的弱皇帝統治下的弱中國，才是理想的國家。」
一九一一年辛亥革命爆發，日本認為機會來了，一開始，日本就竭力干擾中國南北雙方和談，更希望革命黨人和北洋軍互相廝殺，然後伺機趁火打劫。袁世凱復出後，成功策劃了南北和談，然後又以和平手段逼清帝退位，取代孫中山成為中華民國臨時大總統。這一系列行動，在很大程度上，是藉助於英國以及西方列強的支持而獲得的。袁世凱上台之後，日本對袁世凱採取了主動爭取的手法，出台了一些對華有利的政策以示好：第一，在一定條件下，將膠州灣歸還中國；第二，保證袁大總統及其政府之安全；第三，取締日本保護下之中國的革命黨、宗社黨、留日學生的活動；第四，請日本當局給袁世凱及其政府各總長授勳；第五，同意中國提出的修改稅率建議。對於日本伸出的橄欖枝，袁世凱明裡表示感謝，暗地裡卻懷有警惕，並沒有投桃報李主動投靠。袁世凱政府初期的外交政策，明顯地親英美疏日本。這一點讓日本很惱火。在這種情況下，日本政府一方面授意日本民間人士和軍人中的強硬派，組織反袁陣營，積極支持和培養反對袁世凱的勢力；另一方面，加強對中國時局的研究，積極尋覓機會扭轉中國政局。
袁世凱在執政後暴露出越來越多的鐵腕，以及想做一個政治新強人的野心後，日本政府對袁世凱越來越不放心，對華政策很快調整為：明裡向袁世凱示好，慫恿袁世凱稱帝，然後借機行事——在日本政府看來，如果袁世凱稱帝成功，中國採取君主制，跟日本國體相一致，也不失為一件好事情；另一方面，如果袁世凱稱帝遭到強大的阻力，那麼，正可以落井下石，推翻袁世凱統治，為日本對華外交掃清障礙。由於中國政局一直不太明朗，日本對華政策也呈搖擺態勢，既沒有明確表態支持袁世凱改變國體，也沒有明確表態反對。不過，日本政府一直在暗地裡保持跟段祺瑞、馮國璋、張勳、孫中山等人的接觸，以探討取代袁世凱的可能性。
一九一四年，奧匈帝國太子在塞爾維亞的被殺事件，直接導致了第一次世界大戰的爆發。隨後，以德奧同盟國為一方，以俄英法協約國為一方，在歐洲戰場展開了大廝殺。第一次世界大戰的爆發，給了一直覬覦中國的日本一個絕佳的機會。這個時候，日本可以徵調的陸軍達百萬，海軍總噸位逾六十萬噸，已躋身於世界強國之列，連歐洲老牌列強也不敢小覷。世界大戰爆發後，擁有強大軍事和經濟實力的日本自然成了大戰雙方爭奪的對象，日本的地位一下子變得舉足輕重。為了贏得日本參戰對抗同盟國，英國對於日本利用戰爭期間進行勢力擴張，也只好睜一隻眼閉一隻眼。與英國狀況和心理相同的，還有其他歐洲列強。
不僅如此，任何一個大國此時都成了天平上的砝碼。英國等協約國列強也希望中國加入協約國，英國駐華公使朱爾典幾次做工作，力勸袁世凱加入對德奧的戰爭，最起碼從道義上支持英美。朱爾典暗示，如果袁世凱加入協約國，英國政府會支持袁世凱稱帝，否則有可能會反對。袁世凱一直沒有鬆口，他的想法是，在戰局不明朗的情況下，不加入任何一方的戰爭，而是韜光養晦搞好國內建設。因此，中國一直在外交上宣佈中立。袁世凱中立的外交政策，應該說是無可厚非的。不過這種中立的態度，也讓英國政府對袁世凱惱火和不滿。戰爭開始後，英國因忙於歐洲戰事，對於遠東事務，包括袁世凱的政權穩固，以及中國事態的發展，已沒有精力顧及。歐洲列強們的無暇東顧，正好為日本放手侵略中國提供了天賜良機。
這個時候，日本已覺察到若此時推翻袁世凱政府，可謂是天賜良機。日本帶有軍國主義性質的組織黑龍會在當時一份《解決中國問題意見書》中這樣闡述道：「一旦內亂果真發生而沒有外力幫助鎮壓，我們相信袁世凱絕不可能以單獨的力量恢復和平與統一全國。」「我們應該使中國革命黨人、宗社黨人以及其他失意分子在全國範圍內引起騷動。整個國家將陷入混亂，袁政府將因之垮台。那時我們將從四億中國人中選擇一位最有勢力、最著名的人物，幫助他組織新政府，統一全中國。同時我國軍隊必須協助恢復全國的和平與秩序，保護人民的生命和財產，這樣中國人便樂於順從新政府，而新政府自然信任並依靠日本。」日本黑龍會一直算是日本半官方且帶有黑社會性質的組織，它的使命就是在日本政府的支持下直接開展對中國以及其他遠東國家的活動。黑龍會的對華態度，一直影響和左右著日本對華政策。由黑龍會的態度，完全可以管窺日本政府對袁世凱政府的政策變化。
一九一四年八月二十三日，日本對德國宣戰，破壞中國的「局外中立規定」，派軍艦封鎖膠州灣。很快，日軍又與英軍聯合攻佔了青島，完成了對中國山東半島的控制。但日本顯然不滿意只是對中國局部的控制和佔領，在大戰和袁世凱恢復帝制的節骨眼上，適時而陰毒地向袁世凱政府拋出了「二十一條」。「二十一條」的用意，就是「一箭雙鵰」——如果中國政府接受此協議的話，日本不僅可以從中牟利，袁世凱政府也會大跌顏面；如果中國政府不接受，必將給日本進攻中國提供理由，同時對西方列強也是一個交代。這樣，「二十一條」的提出，令袁世凱無論答應不答應，都將面臨尷尬和艱難的局面。
一九一五年一月一個陰暗寒冷的日子裡，日本駐中國大使日置益在與袁世凱的會晤中，逕直遞交了《覺書》文本，也即「二十一條」。
本應向外交部遞交的國書，卻逕直遞交給總統，可見日本的倨傲態度。《覺書》的文本共分五號二十一款，所以後來一直稱為「二十一條」。值得一提的細節是，這一本《覺書》的水印圖紋是兵艦和機關鎗——顯然，這不是無意的巧合，而是有意為之。《覺書》的內容主要有：
第一號共四款，關於山東問題。要求中國政府承認日本繼承德國在山東的一切權益，包括對膠州灣、青