這個深受中國文化影響，以天下為己任，富有使命感的舊式權臣，從一開始，無論是《臨時約法》，還是內閣國會，都是他在那一場交易中被迫和無奈接受的附屬品，對於這些外國制度和觀念，袁世凱是極為模糊淡薄的。
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一九一二年北京的春天，氣候一直是乍暖還寒，從二月起，天氣就變得忽冷忽熱。熱的時候，市民們都可以穿薄布衫出門了，天氣也特別晴朗，衚衕裡拐角上的老槐樹都透出青枝了；可熱了三五天後，寒潮說來就來；然後，就是近一個月的淫雨，整天淅淅瀝瀝下個不停。
這個春天的徵兆，註定了剛剛建立的中華民國並不一帆風順。清廷雖然被推翻，但國內的局勢依然很糟糕。在北京，雖然王府井大街被袁世凱下令改名為莫里森大街，但大街的面貌仍是破舊，北京的市民們從不拿這個古怪的名字稱呼他們自己的街道，儘管在街口豎立著鮮明的標牌。與這具有相同意義的是，在一些省份，紙幣仍以令人吃驚的速度逐月貶值，物價飛漲，政府卻聽之任之，束手無策；各派之間的對抗非但沒有降溫，反而愈演愈烈；各省督撫們仍舊我行我素，公然嘲弄北京的權威，千方百計擴充自己的軍事力量；北京城裡，前清的舊朝廷躲進紫禁城的紅牆之內，繼續每日出版《邸報》，自我感覺良好地回憶依稀往事，並不斷給遺老遺少們加官晉爵；在西北、東北以及蒙古，「宗社黨」一直密謀東山再起，以期恢復已經土崩瓦解的王朝舊族，雖然這種密謀從未達到足以危及國家的程度，但日本的特務機構一直秘密支持他們。除此之外，外蒙古的問題也讓中央政府頭痛不已，庫倫（外蒙首府）活佛呼圖克圖，利用南北對抗的天賜良機，擺脫了對北京的俯首稱臣，這一大片遼闊的區域陷入了全面混亂。當俄國正式承認外蒙獨立之後，混亂更變得不可收拾；英國也在西藏加快了分裂措施，以「護僑」的名義，派兵入藏，其後又照會中國外交部，準備組織西藏「自治政府」；沙俄繼策劃外蒙獨立之後，又出兵侵佔新疆的伊犁等地區……這一切，都極大地傷害了中國人的自尊，也讓這個古老國度難以應對。
袁世凱就任中華民國臨時大總統後不久，曾有一位西方的外交官如此描繪當時的袁世凱：
……他身材矮胖，但臉部表情豐富，舉止敏捷，粗脖子，圓腦袋，看起來精力充沛。他的兩隻眼睛長得優雅而明亮，敏感而靈活，經常帶著機警的神情。他銳利地盯著來訪的客人，但並不顯露敵意，而老是那樣充滿著強烈的興趣。他的眼睛顯示他多麼敏捷地領悟（或者通常是料到）談話的趨向，雖然，他總是聚精會神地聽著，似乎對每一個細節都能作出判斷……他一點也不像冒險家，也絲毫沒有赳赳武夫的樣子。他現在看起來只是一個行政長官，而不是一個軍事將領了。
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袁世凱就是以這樣的方式和態度正式進入角色。精力旺盛的他每天睡得越來越遲，起床也越來越早。但即使是這樣，袁世凱也覺得時間根本不夠用，自己就像一個永不停息的陀螺一樣，被無形的鞭子抽打得一直在旋轉。新成立的國民政府，面對的是政治、經濟、軍事、文化等方面的嚴重失衡，社會矛盾極其尖銳，尤其表現在政治上，政黨林立，國會內部混亂和各地的獨立傾向日益加劇。北京政府只是在形式上統一了政權，對於南方為國民黨人以及其他勢力所控制的省份鞭長莫及。一個微不足道的「小政府」，卻要忙「大政府」都忙不過來的事情，是何其艱難。原先緩解社會矛盾的，是倫理道德以及村規民約的體系，而現在，綱常崩潰，君王不再，所有的矛盾都轉移到各級政府面前。而各級政府是如此孱弱，他們根本就沒有智力和能力去處理每天發生的事情。於是，那些地方政府處理不了的大小事件就層層疊加到袁世凱的案頭。迫在眉睫的仍是財政，中央和地方僅有的一點財源，在各方勢力的虎視眈眈之下混而不分，名義上為中央集權，實際上一切財源皆為各省截留。一九一一年至一九一三年間，中央政府支出平均每月需要二千四百萬元，而收入僅一千萬元。巨大的黑洞，幾乎全賴外債填充。這樣的局面，怎麼不讓袁世凱煩心呢！
三月十三日，袁世凱任命唐紹儀為國務總理，全權組織中華民國政府。由唐紹儀擔任總理，看起來，似乎是最合適不過了。這個自小留學美國的廣東人，很長時間一直在朝鮮擔任袁世凱的副手，主持外交和財政。袁世凱在清廷不斷陞遷，唐紹儀也水漲船高。在袁世凱看來，唐紹儀具有現代政治家所具有的國際知識和經驗，辦事幹練，對自己也忠心耿耿。很快，唐紹儀懷揣已擬定好的內閣名單抵達南京，與同盟會領導人商議內閣人選。政治就是討價還價的過程，雙方的談判焦點集中在陸軍總長、財政總長人選上，在這兩個職務上，雙方有很大分歧：南方提名黃興為陸軍總長，北方則主張由段祺瑞擔當。與此同時，南方提出，唐紹儀必須加入同盟會，以同盟會會員的身份組織內閣。經過一番討價還價，唐紹儀同意加入同盟會，並且許諾南方派人物王芝祥擔任直隸都督一職，以換取段祺瑞擔當陸軍總長一職。
在接下來的參議院表決中，唐紹儀提出的十人內閣名單，通過了九人。他們是：外交總長陸徵祥，內務總長趙秉鈞，財政總長熊希齡，陸軍總長段祺瑞，海軍總長劉冠雄，司法總長王寵惠，教育總長蔡元培，農林總長宋教仁，工商總長陳其美。在這些人當中，段祺瑞、劉冠雄、趙秉鈞為袁系人物；陸徵祥、熊希齡分屬無黨派和立憲派人士；蔡元培、宋教仁、王寵惠、陳其美是同盟會人物。三月三十日，唐紹儀由黃興、蔡元培介紹，填寫盟書，簽名畫押，宣誓忠於同盟會綱領，保證執行同盟會決議，從而成為同盟會員的內閣總理。同一天，袁世凱按照程序委任各部總長，並任命黃興為參謀總長。這樣，以唐紹儀為總理的內閣正式成立。從結構上說，這一屆內閣中，同盟會員佔半數以上，但外交、內政、陸海軍、財政和交通等實權人物，都由袁世凱的人擔當；同盟會員擔當的，只是司法、教育、農林、工商各相對權力輕微的部門。由此可見袁世凱的用心良苦。
四月一日，孫中山在南京宣佈正式辭去中華民國臨時大總統職務。南京國民政府正式遷至北京；參謀總長黃興仍留守南京，意在為革命黨人保留一個陣地。
從一開始，袁世凱政府的建立，從構成上來說，就具有某些先天性的缺陷——就如同在鬆軟的沙漠之上，想建立一座摩天大廈一樣。從政治學的角度來說，一個自由、民主的現代社會制度能否建立，關鍵有四個條件：一是政治制度的設計比較合理，使得各項矛盾能在體系內得到解決。二是民間社會比較強大，並有比較發達的大眾傳媒，能監督和牽制政府，形成「第三種權力」，一方面使政府官員不敢為所欲為，同時也可以監督在野的政治家通過政治論爭和法治的途徑實現自己的訴求。三是通過各種途徑「開官智」，讓執政的官員和在野的政治家都不敢和不願離開法治的軌道。第四個，也是最重要的，就是民智的水平。從某種程度上說，民智的水平，決定了民主制度是否能夠實現，以及民主發展的水平。
就中國當時的現狀來說，在構成民主政治的上述四個條件中，相對而言，只是第二條狀況比較好。當時的新聞媒體相對獨立，言論相對自由，報刊雜誌不僅可以發出獨立的聲音，甚至可以無中生有攻擊政府。袁世凱及其下屬官員，孫中山和其他政治家或政客，無一不在媒體監督的範圍內；結社也是自由的，民眾對事關國計民生和自身利益的各項事務，可以提出自己的主張和意見，並且依理陳述依法抗爭。但除此之外，無論是政治制度的設計，還是官智、民智的水平，都遠沒有達到實現民主政治的階段，整個社會基礎、文化基礎、法律基礎等等，都決定了當時的民主政治羸弱無比。在這種情況下，按照最先進的民主思想所設計的共和體制的運作，對於新生的中華民國來說，無異於生吞活剝，勉為其難，那種運轉之中的艱澀和生硬，就完全可以想像了。
從袁世凱臨時政府的組成結構來看，這個政府本來就是幾派政治勢力，也即革命黨、立憲派以及北洋軍事強人妥協的產物。從執政官員的素質來看，那些身居高位號稱開明的官員，大都沒有受過系統的現代教育，只是通過逐步積累經驗而提高的。這類人對現代社會的認識很不全面，知識基礎仍舊是中國傳統文化。即使是當中的佼佼者袁世凱，也是落第秀才出身，雖然思想比較開化清明，但無論對軍事還是現代政治、經濟，都是一知半解零敲碎打，缺乏整體上的認識，因而在關鍵時刻，總是缺乏明晰的判斷力。並且，對於袁世凱等人來說，即使擁有新思想，在實現新思想的路徑上，也是通過舊手段來達到目的的。在革命黨一方，總體上也跳不出武力解決問題的造反邏輯，不懂得現代政治就是法治和選票政治。各種政治力量都沒有形成對民主規則的敬畏和信仰，沒有學會以妥協、折中的方式處理彼此之間的意見分歧，只把民主看成是工具，希望民主只為己所用。這樣的先天不足，使得這個政府，以及同時