雖然袁世凱跟眾多中國傳統知識分子一樣，身懷一種自以為是的使命感，湧動強烈的權力意識，但作為一個「一人之下，萬人之上」的漢臣，袁世凱攬取權力的目的，既是為了個人的榮光，也是為將自己的思想付諸實施，在這個亂世之中，轟轟烈烈幹出一番前無古人的事業來，以期促成委頓迷離的國度的某種改變。
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轉型初期的中國，各方面的形勢就如六月的天氣一樣，讓人捉摸不定。與十九世紀最後十年的情況不一樣，這個古老的帝國在蹣跚走進二十世紀之後，不知不覺出現了一些引人注目的變化，有一些騷動發生，有一些情緒激越。在上層和官場，仍是一如既往地腐敗，體制仍是一如既往地僵化。由於各級掌權者掌握著下屬的命運和意志，順從和諂上成為上下關係的主要特徵，正確的建議無從上達或被扼殺，腐敗作為無法阻遏的趨勢愈演愈烈。晚清除了具有末世專制的共同特徵外，又恰逢社會處於宗法關係向金錢關係蛻變的過渡期，腐敗更成了席捲上下的狂潮。加上軍政官員的薪俸不足以維持正常的開支，沒有建立正常的預決算制度，又缺少現代分權制約和大眾傳媒的監督，於是，整個官場從大小官員到衙役，貪污、受賄、侵吞公款、包賭、包娼、敲詐勒索已成為習以為常的事情。在文化上，那種自以為是的心態，以及對本民族傳統文化喪失自信心的弱者心理，促成了在僵化體制下形成的高壓，產生了一種維護本國文化尊嚴的特殊方法——以政治的壓力去維護文化的權威，凡敢越雷池半步者，即視為非聖無法，大逆不道。在社會上，那種因不斷打壓而產生的愛國主義和民族主義持續反彈，開始源源不絕地釋放能量——義和拳運動只是開了一個頭，一九○三年鄒容《革命軍》的出版，一九○五年孫中山提出的「三民主義」，以及隨後聲勢浩大的抵制美貨的運動，都充分顯示了這一趨勢。遍佈全國的通商口岸的興起，連同輪船、火車、電報、報紙、雜誌的創辦，以及由赫德主持成立的大清郵政局網路狀的鋪開，使得中國人緩慢的生活得到了改變；文化與信息的快捷傳播，對生活形成了衝擊；新式教育不知不覺地在推廣，文盲減少了；一些人慢慢開始覺醒，開始接受並且支持維新運動；鴉片、纏足、蓄婢、賣淫、賭博等社會舊俗遭到了聲討。與此同時，集鎮慢慢城市化，孔孟之道逐漸喪失威信，舊有的「三綱五常」遭到了唾棄，婦女解放的呼聲變得越來越大，主權意識也有所加強。在沿海沿江的一些地方，新型民族工業資本出現了，既改變著勞動方式，也改變著生活方式……
有關袁世凱在二十世紀初所進行的改革，一直有兩種看法。一種看法是，袁世凱在當年慈禧的新政中，一直扮演「急先鋒」的角色；對於中國當時的改革，袁世凱是有系統思考的，也謀求積極的進步方式。另一種看法是，袁世凱當時的行動，只是打著改革的幌子，以他職業政客的方式，來爭取更多的權力。實事求是地說，雖然袁世凱跟眾多中國傳統知識分子一樣，身懷一種自以為是的使命感，湧動強烈的權力意識，但作為一個「一人之下，萬人之上」的漢臣，袁世凱攬取權力的目的，既是為了個人的榮光，也是為將自己的思想付諸實施，在這個亂世之中，轟轟烈烈幹出一番前無古人的事業來，以期促成委頓迷離的國度的某種改變。可以說，袁世凱以辦實業搞洋務進入革新的孔道完全是不自覺地——是不知不覺地上了「賊船」，並被吸入一個無法抗拒的歷史過程——從革新的孔道引入機器進而需要引用技術，從引入技術進而需要引入一切學問，從接受新思想進而要改革制度……這種進程，彷彿被巨大的規律力量吸附，身不由己地越陷越深……到後來，騎虎難下的袁世凱不得不考慮深層次的西化，由單純的洋務，發展為立憲維新的政治改革了。
當然，清廷的立憲改革，是西方列強的要求。當年慈禧太后在西安所頒布的改革詔書，就有這樣的號召和承諾。但無論從哪方面說，袁世凱後來試圖做的，都是主動而堅決的。袁世凱一直是這樣一個人：看起來胸有城府，實際上銳氣仍在；看起來老謀深算，實際上火候尚欠。這樣的性格，使得袁世凱在推進立憲改革中，一意孤行，堅決強悍。一九○三年，袁世凱初步提出了清廷立憲的建議，要求清廷在憲政、官制、地方自治三方面，實行改革，而核心內容是憲政改革。袁世凱的建議，就像一粒石子擲進沉寂的深潭一樣。一片軒然大波之後，很快就變得無聲無息了。當一項具體措施觸及制度和政權的根本時，就像馬車撞上高高的柵欄，會立即委頓地減緩甚至停滯下來。袁世凱最初的建議，也是如此。
一九○四年，日俄大戰爆發。老牌帝國主義和新興帝國主義的戰爭，引起了西方列強和清國的關注。朝廷上下急切關注這場戰爭，不僅僅因為戰爭的地點是中國的東北，也是因為這是一場被看做兩種不同國體之間的戰爭，意味著「國家強弱之分，不是由於種而是由於制」——日本代表君主立憲，而俄國象徵傳統的君主專制。戰爭在持續了幾個月後，終於以日本的獲勝而結束。如果說在此之前的甲午中日戰爭的失敗還讓清國不服氣的話，那麼，此番日本輕鬆地打敗更為強大的老牌帝國，一下讓古老的帝國震驚。思考中，帝國首先想到了君主立憲國體給日本帶來的變化，朝廷在總結原因時分析道：世界上最強大的英國，以及日本，都是君主立憲的受益者。那些試圖反對實施憲政的保守派一下子失語了。在此之前，這些保守派一直以專制俄國的強大，來駁斥立憲的必要性。在袁世凱等諸多對西方政治略知皮毛的人看來，似乎君主立憲就是國家強大的靈丹妙藥，只要一服下，就可以立即包醫百病。於是，在日俄戰爭結束後的背景下，憲政的改革，遂變成刻不容緩的事情。
一九○五年七月，袁世凱見奏請立憲的時機成熟，便聯合兩江總督周馥、湖廣總督張之洞等，奏請立憲。按照袁世凱的計劃，這一項措施從現在起進行基礎工作，一段時間之後正式實行；同時奏請清廷派出親貴大臣，分赴各國考察憲法，變通施行。為了讓更多人瞭解自己的想法，支持憲政，袁世凱還悄悄把奏摺內容透露給了當時影響力很大的《時報》發表，以形成社會的壓力。
這個時候，慈禧已有了她的新考慮；或者說，已沒有什麼主意，聽任事態的發展了。袁世凱等人上書後不久，慈禧同意委派載澤、戴鴻慈、徐世昌、端方等，分赴東西洋各國考察一切政治，以期擇善而行。十天之後，朝廷又增派商部右丞紹英加入。古老的帝國就這樣猶猶豫豫地邁出了仿行憲政的第一步。這關鍵的一步，可以說是袁世凱發揮了很大的推動作用。
清廷將進行政治改革的消息傳出後，立志推翻清廷的革命黨人，當然會想盡辦法全力阻止。一九○五年九月二十四日，出洋考察的五大臣載澤、戴鴻慈、徐世昌、端方、紹英在北京正陽門火車站準備啟行時，遭到革命黨人吳樾的自殺式炸彈襲擊。吳樾當場死亡，五大臣中的載澤、紹英等受傷。這樣，出行之事只得暫緩。一個多月後，清廷重新委派山東布政使尚其亨、順天府丞李盛鐸，會同載澤、戴鴻慈、端方，出國考察政治。袁世凱的親信徐世昌由於加緊籌辦巡警一事，此次未能成行，替代者是他的老部下尚其亨、李盛鐸。十二月中旬，清政府的立憲考察團兵分兩路由上海赴美，一組由端方、戴鴻慈帶隊，先後考察了美、英、法、德、丹麥、瑞典、挪威、奧地利、俄國、荷蘭、瑞士、義大利等國；另一組由載澤、尚其亨、李盛鐸帶隊，考察了日本、美國、英國、法國、比利時等國。與此同時，袁世凱在天津成立了「憲政研究院」。兩組考察隊伍歷經幾個月回到國內後，與天津的袁世凱進行了溝通，形成的一致意見是，立憲最大的好處有三點：一是皇位永固，二是外患漸輕，三是內患可平。考察報告認為清廷的政治制度已到了非改不可的地步，建議在憲法上效仿日本，在兵農工商上效仿日本和德國。
朝廷和慈禧接到報告，多次召開了立憲議決會議，對是否「仿行憲政」開展討論。激烈的爭論中，以袁世凱的立憲態度最為堅決，袁世凱一再表示「官可不做，憲法不能不立」，「當以死力爭」。可能是「皇位永固」的動議打動了慈禧，在袁世凱、出洋五大臣以及奕劻、張之洞、張百熙等眾多大臣的努力下，清廷終於頒布了「預備立憲」的詔旨，並且確定了立憲的準備期為十二年。
對於立憲的目的，不可否認的是，袁世凱可能是有自己小算盤的，這個算盤就是，如果朝廷實行立憲，慈禧百年之後，如果光緒復出的話，也是一個虛君，不會有什麼危險了；並且在首先進行的官制改革上，清廷如果成立內閣，奕劻極可能擔任總理，那麼，袁世凱至少可以是協理。內閣制與軍機處畢竟不一樣，在這種新的立憲制中，內閣是一個完全的政府，大權在握，不像軍機處，只是一個辦事機構。並且，這時候的君主，已成為名義上的國家元首，大權都在內閣總理以及協理手上。在推進社會進步的同時，袁世凱有一些自己的算盤，也屬正常。這個人從來就是一個以天下為己任的人，也是一個熱衷