到了京裏，端方先跟載澤見面，將楊度的文件都交了出去，然後提出改革官制之議，作為他自己的考察心得。
載澤大為贊成。對於中央官制，他沒有什麼意見，只覺得藉此「削藩」，是絕妙之計。因此，在五大臣一起回奏考察政治經過時，他跟端方是站在一邊的。不過，端方著重在仿照日本的憲政規制，意思是必得設置責任內閣，而載澤則極力陳述改革地方官制的必要，說是「照此不變，唐朝的藩鎮、日本的藩閥，將復見於今日。」
慈禧太后對立憲一事，本持反感，如今聽了載澤、端方的話，深為訝異，也改變了過去的想法。立憲是數年以後的事，而以立憲先改官制為名，削奪洪楊以來積漸而成的督撫權力，尤其是藉此消除了袁世凱手握兵柄，可能形成肘腋之患的隱憂，先就贏了一注，又何樂而不為？
只是畢竟茲事體大，她覺得如果不細想一想，遽作裁決，未免放不下心，所以一切蔚成風氣，紛紛建言，有關立憲的奏摺，包括袁世凱所奏：「立憲預備，宜使中央五品以上官吏參與政務，為上議院基礎；使各州縣名望紳商，參與地方政務，為地方自治基礎。」的建議在內，一律發交軍機處存檔，不作任何處置。
五大臣環海萬里，考察政治歸來，如果落得這麼一個「無疾而終」的結果，未免於心不甘。尤其是載澤，一方面是面子下不來，一方面正謀大用，全心全意要借考察政治作個直上青雲的梯階，所以更為焦急。
「澤公，」端方想到了一個說法，但必須是跟慈禧太后極親密的人，才便於進言，而載澤的福晉，是皇后的胞妹，慈禧太后嫡親的內侄女，恰是最宜於進言的人。所以這樣含蓄的建議：「皇太后七旬萬壽，沒有能好好熱鬧一番，去年日俄還不曾停戰，東三省在人家手裏，興致差了，想熱鬧也熱鬧不起來。今年可不同了，東三省總算祖宗保佑，一定可以收回，倘或再幹一兩件大得民心的事，錦上添花，今年十月初十的萬壽，可有得熱鬧了。」
果然，載澤遣他的妻子入宮，說動了慈禧太后。第二天便交代軍機，特派醇親王載灃主持，籌商預備立憲事宜。除了軍機大臣、大學士以外，北洋大臣袁世凱亦在與議的名單之內。
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一接到北京的電報，袁世凱專車進京，隨帶兩名幕僚，一個是張一麐，一個是在日本學法律的金邦平。
專車到京，已在午後，先到宮門請安，次謁醇王載灃，然後回到北洋公所，端方已等在那裏了。
「四哥，有個很好的機會，可以把岑三攆到雲南。」端方很興奮地說：「大老特地叫我來跟四哥商量，這個上下家的位子應該怎麼搬才合適？」
原來雲南極西，有個內地人從來沒有聽說過的地名，叫做片馬，為由緬甸入藏的要地，英國虎視眈眈，想奪片馬的野心，日顯一日。果然以兵戎相見，自然要調一員名將去鎮守，奕劻想借這個名義，將岑春煊調為雲貴總督。
這就牽涉到原任的丁振鐸。倘能對調，自無話說，只是丁振鐸的資望不夠，而奕劻亦不願將兩廣總督這個好缺，便宜了丁振鐸，所以又要牽涉到第三者。
這第三者便是端方。他從上年十二月奉旨調為閩浙總督，旋即出洋考察，從未履任。丁振鐸以雲貴調閩浙，缺分相當，是適當的安排，端方由閩浙調兩廣，亦無不可，但他意猶未足。因而便又牽涉到第四者，袁世凱的親家周馥。
原來端方誌在兩江，希望袁世凱能同意，將周馥由江督轉為粵督。他的理由是，李鴻章入京議和前，原為兩廣總督，北洋舊人在廣東的很多，周馥都能籠罩得住。
袁世凱自是欣然同意：「陶齋，兩江是你舊遊之地，此去人地相宜，政通人和，再好沒有！不過，」他說：「這個位要分兩次來搬，才不落痕跡。」
袁世凱的辦法是，周馥跟端方上下家對調，第二次搬位時，端方不動，其餘三家轉個圈，岑春煊去雲貴，丁振鐸去閩浙，周馥去兩廣。
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由載灃主持的會議，只召集了兩次，便已定局，奏准兩宮，即時頒發上諭。照例用「欽奉懿旨」開頭，鋪敘慈禧太后深體民心的功德。第一段是由祖宗的規制，談到立憲乃是自強之道，說是「我朝自開國以來，列聖相承，謨烈昭垂，無不因時損益，著為憲典。現在各國交通、政治法度，皆有彼此相因之勢，而我國政令，積久相仍，日處阽危，受患迫切，非廣求智識，更訂法制。上無以承祖宗締造之心，下無以慰臣庶賓士之望，是以簡派大臣，分赴各國考察政治。現載澤等回國陳奏，深以國勢不振，實由於上下相睽，內外隔閡，官不知所以保民，民不知所以衛國，而各國之所以富強者，實由於實行憲法，取決公論，軍民一體，呼吸相通。博採眾長，明定政體，以及籌備財政，經劃政敵，無不公之於黎庶。又在各國相師，變通盡利，政通民和，有由來矣！」
第二段入於正題，決定立憲，而以改官制入手。「時處今日，唯有及時詳析甄核，仿行憲政，大權統於朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。但目前規制未備，民智未開，若操切從事，徒飾空文，何以對國民而昭大信？故廓清積弊，明定責成，必從官制入手，亟應先將官制分別議定，次第更張，並無各項法律，詳慎釐訂，而又廣興教育，清厘財政，整頓武備，普設巡警，使紳民明悉國政，以預備立憲基礎。著內外臣工切實振興，力求成效，俟數年後規模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣佈天下，視進步之遲速，定期限之遠近。著各省將軍督撫，曉諭士庶人等，發憤為學，各明忠君愛國之義，合群進化之理，勿以私見害公益，勿以小岔敗大謀。尊崇秩序，保守和平，以預儲立憲國民之資格，有厚望焉！」
只隔得一天，派定「更定官制」的「編纂」人員，以鎮國公載澤為首，以次是東閣大學士世續，體仁閣大學士那桐，協辦大臣榮慶，商務尚書載振，吏部尚書奎俊，戶部尚書鐵良、張百熙，禮部尚書戴鴻慈，刑部尚書戴寶華，巡警部尚書徐世昌，工部尚書陸潤庠，左都御史壽耆。部院堂官中獨缺兵部，卻補上一個北洋大臣袁世凱，意思便是當他兵部尚書了。
同時又規定兩江、湖廣、陝甘、四川、閩浙、兩廣諸督，「選派司道大員來京，隨同參議。」而「總司核定」之責者，派了慶親王奕劻、文淵閣大學士孫家鼐、協辦大學士軍機大臣瞿鴻禨。
看了這道上諭，袁世凱心裡不免抑鬱，儘管北洋權重，到了京裏卻只能陪部院大臣末座，與「總司核定」的瞿鴻禨一比，更覺見絀。不過，他也有值得安慰之處，第一是端方與周馥對調的上諭，已見明發，排岑的計劃，初步實現了。其次「編纂官制局」的提調，照他所提名，派的是孫寶琦與楊士琦。他的隨員張一麐、金邦平，還有他所欣賞的曹汝霖，都被派為「編纂員」。
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「編纂官制局」設在海澱的朗潤園。頭一次集會，由載澤主持，先議辦事章程，提調已擬了個說帖。分立法、司法、行政三部，先議中央，後議地方。載澤念完了這個說帖，環視問說：「諸公有意見，請提出來！」
類此會議，照例以官位大小，定發言先後，世續對「立憲」不但不感興趣，亦弄不清楚是怎麼回事？用鼻煙壺指一指那桐說：「琴軒，你說一點兒什麼吧？」
那桐要說的話卻不止「一點兒」。前一天在慶親王府密議，已商定了策略，由他來對付載澤，所以此時從容不迫地說：「立憲是所謂『三權分立』，不過，立法在目前還談不到，所以我主張只分『司法』、『行政』兩部就可以了。」
「不錯！」載澤點點頭。
「其次，」那桐又說：「上諭說的是『操切從事，徒飾空文，何以對國民而昭大信？』意思是應該早早見諸實行，始足以昭大信，如果遷延日久，與『徒飾空文』沒有什麼兩樣。倘或草草議定，又不免犯了『操切從事』之戒。所以，我主張目前只議中央官制，因為地方官制由督撫到未入流的典史，官制複雜瑣碎，只怕一年也議不完。如果只議中央官制，以兩月為期，在皇太后萬壽以前，核定頒布，成為朝廷曠代的恩典，豈不甚好？」
這番說詞，明目眼人都看得出來，是在維護北洋大臣的權力，無奈說得振振有詞，不易駁倒，何況又有慈禧太后萬壽這頂帽子扣在上面，更叫人動彈不得，唯有同意。
「再有件事，」那桐又說：「新官制的編纂，下有司員，又有提調，上面有三位總司核定的王大臣，我輩居中，承上啟下，如果每次都要集會再能定案，未免曠時廢事，得要定個總其成的章程才好。」
「這無非兩個辦法。」鐵良介面說道：「一個是推定專人，一個是輪流值日。」
「輪值似乎不妥。」那桐慢條斯理地說：「這不比帶領引見，可以由各部堂官值日，反正只要禮節不錯就行了。但編纂官制，是整套的東西，前後銜接，錯不得一點。倘