在中國計劃經濟制度下，城鄉分割，城鎮居民和農民是身份不同、待遇不同、生活方式不同的兩個社會群體。國家計劃部門每年根據預計糧食產量安排下一年度糧食收支的「盤子」。「收」是指從農民那裡徵購的糧食和進口糧食，「支」是指城鎮居民口糧、農村非產糧人口用糧、工業用糧、出口和軍事用糧，收入減支出就是糧食庫存。中央政權對糧食庫存十分重視。由於「收」過了頭（即徵購了過頭糧），在「支」中還包括「返銷」給農民的口糧。「支」有強大的剛性，除了農民的口糧以外，是很難壓縮的。政府安排的順序是，先保證了糧食支出以後，再考慮留給農民多少口糧。由於「支出」盤子太大，所以經常在農民那裡徵購「過頭糧」。為了保證收支平衡，政府強迫農民做出最大的犧牲。所以，在大饑荒期間，餓死的都是生產糧食的農民。一、城鎮的糧食供應