一九四一年下半年是國際形勢出現重大轉折的時期。蘇德戰爭、太平洋戰爭是在靠近下半年或在下半年發生的。從此，中國不再是單獨對日作戰，而是和其他同盟國一起對日作戰了。國際關係中的諸種因素，也對中國內部產生更大的影響。
蘇德戰爭在六月二十二日爆發。這場戰爭的突然爆發是出人意外的。中共中央和毛澤東迅速作出了反應。戰爭爆發的第二天，毛澤東為中共中央起草了一個決定，提出要建立反法西斯的國際統一戰線。七月上旬，毛澤東致電周恩來，強調指出：「不管是否帝國主義國家，凡反法西斯者就是好的，凡助法西斯者就是壞的，以此來分界限」，作為處理對外關係的基本準則。
同年十二月八日，日本突然偷襲美國在太平洋的主要海軍基地珍珠港，太平洋戰爭爆發。英、美立即對日宣戰。美國同德、意之間也相互宣戰。國民黨政府在中日戰爭已進行了四年多以後，這時才正式對日本宣戰，同時對德、意宣戰。這樣，反法西斯的國際統一戰線形成了，中國國內的國共關係也得到進一步的緩和。
儘管如此，中國共產黨和它所領導的抗日根據地軍民面對的局勢依然十分嚴峻。從一九四○年開始，在日本侵略軍的殘酷掃蕩和國民黨頑固派的嚴密封鎖下，敵後抗日根據地和陝甘寧邊區已出現嚴重的經濟困難，到一九四一年進入極端困難時期。
陝甘寧邊區是中共中央所在地，是各抗日根據地的總後方。比起其他根據地來，這裡所處的是比較和平的環境，推行各種政策可以比較從容。因此，毛澤東用了很多的精力來研究和指導陝甘寧邊區的工作。他這樣做所考慮的，遠不只是陝甘寧邊區這一個局部的問題，而是中國共產黨所領導的各根據地內應該實行怎樣的政策。他說：「邊區的作用就是做一個榜樣給大家看」，邊區人民的任務是「提高自己，幫助別人」。
毛澤東對邊區的工作一向十分看重。他認為這是關係到中國共產黨能否團結人民、堅持抗戰的根本問題。不管在什麼地方，離開當地人民群眾真心實意的支持，堅持抗戰也好，建設根據地也好，都是談不上的。
一九三八年四月，國民黨臨時全國代表大會通過一個抗戰建國綱領，標榜「三民主義暨總理遺教為一般抗戰行動及建國之最高準繩」，並且提出「組織國民參政機關，團結全國力量，集中全國之思慮與識見，以利國策之決定與推行」。但國民黨自己從來沒有認真這樣做過，甚至背道而馳。只有毛澤東領導陝甘寧邊區卻認認真真地做起來，並且超過了那個綱領的要求。林伯渠回憶道：「國民黨臨時代表大會通過的抗戰建國綱領，一經傳達到我們這裡時，我們馬上就召集各種會議，最後召集了群眾大會，進行了一個熱烈的討論。不僅通過了決議擁護這個綱領，而且事實上，這個綱領，在我們邊區的條件之下，是已經實現了的。」
一九三九年初，陝甘寧邊區召開第一屆參議會。它是人民普選產生的。參議會經過民主選舉，選出高崗為議長、張邦英為副議長，林伯渠為邊區政府主席，高自立為副主席。會議還制定出「陝甘寧邊區抗戰時期施政綱領」。毛澤東在這次會上提出邊區的建設方向是要成為「抗戰的堡壘」和「民主的模範」。他還提出一九三九年邊區的施政方針是：大大發展國防經濟，發展農業、手工業，改良人民生活；發展國防教育，辦初級的高級的學校，開展識字運動，使邊區人民大大提高文化水準；大大推進國防的民眾運動，加強軍事訓練。這是毛澤東對邊區建設的初步設想。毛澤東指導下的陝甘寧邊區第一屆參議會開闢了根據地民主政治的新局面，朱德評價說：「在中國，由議會選舉政府，決定施政方針，邊區是第一個」。它實際上成為後來人民代表大會制度的雛形。
一九四○年，隨著新民主主義理論的提出，在有了這樣明確的指導思想後，毛澤東就把陝甘寧邊區做為一個「試驗區」。他在這年三月初的邊區黨政聯席會議上明確地提出：「邊區的方向，就是新民主主義的方向。」他以很大的力量，指導邊區政府將新民主主義政治、經濟、文化的基本原則，根據邊區的環境和條件，加以具體化。邊區中央局副書記、陝甘寧邊區政府秘書長和政府黨團書記謝覺哉在日記中寫道：「毛主席粗枝大葉的新民主主義論，在邊區就要把它細針密縷起來。」「這不是一件易事，要求中央更加註意邊區，要求在邊區工作的同志更加努力」。為此，毛澤東對邊區的情況進行了詳細的調查研究，並在新民主主義理論的指導下，進一步考慮邊區的各項施政方針。一九四一年五月一日，中共陝甘寧邊區中央局發佈了經中共中央政治局批准的《陝甘寧邊區施政綱領》。這個綱領的大部分重要內容是毛澤東審閱初稿時重新改寫的。它共有二十一條，明確體現了中國共產黨堅持的團結、抗戰、進步的總方針，而且對邊區的政治、經濟、文化、教育、法律、知識份子等方面規定出具體政策，為邊區人民勾畫出一個美好的建設藍圖。
這個《綱領》中，值得重視的是在政權建設方面規定貫徹「三三制」原則。它寫道：「本黨願與各黨各派及一切群眾團體進行選舉聯盟，並在候選名單中確定共產黨員只佔三分之一，以便各黨各派及無黨無派人士均能參加邊區民意機關之活動與邊區行政之管理。在共產黨員被選為某一行政機關之主管人員時，應保證該機關之職員有三分之二為黨外人士充任。共產黨員應與這些黨外人士實行民主合作，不得一意孤行，把持包辦。」
「三三制」的原則，毛澤東在一九四○年就已經提出，中共中央專門發了黨內指示，但是這樣地以「法」的形式將它確定下來，還是第一次。關於什麼是新民主主義社會，毛澤東在同時期的另一篇文章中更明確地寫道：「判斷一個地方的社會性質是不是新民主主義的，主要地是以那裡的政權是否有人民大眾的代表參加以及是否有共產黨的領導為原則。因此，共產黨領導的統一戰線政權，便是新民主主義社會的主要標誌。」
對各項政策的規定，毛澤東都考慮得很仔細，很慎重。他對《綱領》進行修改時，關於改進司法制度、厲行廉潔政治、減租減息和部分交租交息的土地政策、調節勞資關係、實行合理的稅收制度、推行消滅文盲政策等條款，都是他重新起草的。關於厲行廉潔政治這一條，也是引人注目的。它強調「嚴懲公務人員之貪污行為，禁止任何公務人員假公濟私之行為，共產黨員有犯法者從重治罪」，同時提出「實行俸以養廉原則」。
五月八日，《解放日報》發表的社論評論道：「這個綱領所確定的團結抗戰的總方針以及各方面的正確政策，都是我黨對邊區人民及全國各抗日階層各抗日團體以及友黨友軍堅決實行的鄭重諾言。這樣的施政綱領，正是全邊區人民和全國人民所深切盼望的，這是真正保護一切抗日人民利益的綱領，是保護和調節各抗日階層各抗日黨派利益的綱領。近年來，敵後抗日根據地的民主政權頒布過不少正確的、內容豐富的施政綱領，但均不如此次陝甘寧邊區中央局向選民所提出的施政綱領完善。」
「三三制」原則提出後，許多幹部思想不通，擔心「會削弱共產黨的領導」，擔心會失去「流血犧牲鬧革命，打土豪、分田地建立的政權」。毛澤東認為有必要做一些說服工作。十一月六日，陝甘寧邊區第二屆參議會開幕，通過施政綱領是這次會議的重要議題。毛澤東在開幕式上有針對性地闡述了陝甘寧邊區施政綱領的原則和意義。他說：「中國共產黨提出的各項政策，都是為著團結一切抗日的人民，顧及一切抗日的階級，而特別是顧及農民、城市小資產階級以及其他中間階級的。共產黨提出的使各界人民都有說話機會、都有事做、都有飯吃的政策，是真正的革命三民主義的政策」。「這樣的政策我們叫做新民主主義的政策。這是真正適合現在中國國情的政策」。
為什麼要實行這樣的政策？毛澤東繼續說：「中國社會是一個兩頭小中間大的社會，無產階級和地主大資產階級都只佔少數，最廣大的人民是農民、城市小資產階級以及其他的中間階級。任何政黨的政策如果不顧到這些階級的利益，如果這些階級的人們不得其所，如果這些階級的人們沒有說話的權利，要想把國事弄好是不可能的。」他強調：「國事是國家的公事，不是一黨一派的私事。因此，共產黨員只有對黨外人士實行民主合作的義務，而無排斥別人、壟斷一切的權利。」
為改變第一屆邊區會議選出的邊區政府負責人全部是中共黨員的狀況，毛澤東提議：「這次參議會選舉邊區政府正副主席時，兩個副主席中要有一個是由非黨的進步人士充當。」根據這個原則，第二屆邊區參議會以無記名投票的方式選出高崗為參議會議長，綏德縣的開明紳士安文欽為副議長，林伯渠為邊區政府主席，米脂縣的開明紳士李鼎銘為副主席。選出的邊區政府委員十八人中，中共黨員人數有七人，超過了「三三制」的規定，德高望重的老共產黨員徐特立馬上申請退出，按得票多少的次序，改由一名非黨人士遞補。
毛澤東的真誠態度