一、偽造民意
三十年前，袁世凱年方二十餘歲，初預兵權，即動取代朝鮮國王之念，至於何時想做中國皇帝，雖不易斷言，但自任直隸總督之後，權位及野心，與日俱增，已有人說他意圖帝制。一九一一年十月再起，不臣之心愈甚。十一月四日，袁克定對英使朱爾典說，革命黨將來會擁戴他父親做皇帝，共和僅是過渡階段。楊度亦謂將來袁世凱可為拿破崙。袁被舉為臨時總統後，曾對段芝貴等說：「作事須看風行船，今日民氣囂浮，不妨暫任總統，他日有機會不為總統時，則為皇帝，亦不為晚，如必拘在數日內，則身敗名裂矣。」經過二次革命，他以為人莫予毒，遂刻意經營。迨日本進兵山東，二十一條要求繼之而至，楊度、袁克定公然以變更國體之說，向梁啟超試探。
袁世凱何以於外交危急之際，加緊圖謀帝制，或自有看法。就國際而言，英國一向是他的支持者，可無須顧慮，目前亦無力和他為難。唯一未捲入世界戰爭的美國，總望中國能有一穩固政府，足以抗拒日本的壓力，維護美國的權益，認為袁世凱最有這種資格，所以始終不以國民黨反袁為然，既首先承認袁的政府，北京美使館對於二次革命復屢加指責，謂孫中山的行事不切實際。袁當選為正式總統時，威爾遜立即電賀。白萊安、芮恩施對於袁之取消國民黨國會議員資格，謂係保持統一的必要措置。威爾遜準備派人代袁練兵，同意防制國民黨在美國購置武器。對於日本的野心，袁雖非不知，不過日本一再旁敲側擊，露示贊助帝制之意，如許以相當條件，當不致阻撓。至於國內國民黨的勢力已一掃無餘，無地立足，意氣消沉，甚而說革命有罪。黃興、李烈鈞等為使袁全力應付日本，通電否認假借外力，再起革命，當謹守繩墨，決不危及國家，袁認定革命黨已不能有為。加之北洋軍遍駐南北，不屬袁系的僅有偏遠貧瘠的雲南、貴州、廣西，不足為患。
「中日新約」訂立後六天，帝制運動轉急，袁以素不喜共和的王士珍代替與袁有歧見的段祺瑞為陸軍總長。同一天，頒予策劃帝制的楊度以「曠代逸才」匾額。六月公佈「懲辦國賊條例」，以壓制反對派。對於日本報紙所載袁將行帝制的消息，雖於否認，而進行不懈。兩月前梁啟超知袁已類騎虎，勸他懸崖勒馬，勿自陷絕境，動搖國本。至是復邀江蘇將軍馮國璋入京，由馮向袁面詢，袁仍指為謠言，說是總統的權力已無不足，何必為帝？若為子孫，更非所計。如果相迫，將避居海外。
袁不願逕自稱號，希望形式上出自民意推戴。第一步為製造輿論。八月三日，授意憲法顧問古德諾發表一篇《共和與君主論》，結論為如果不引起中國人民與外國的反對，繼統法圓滿確立，君主立憲制的發展俱備，君主制較共和制於中國為宜。古德諾素主集權，不論是否為袁立言，袁正好引為藉口，謂號為美國政治學家亦贊成君主。八月十四日，楊度與變節的國民黨人孫毓筠、李燮和、胡瑛，學者嚴復、劉師培發起「籌安會」，宣稱共和國體常致爭亂。古德諾既主中國採君主國體，因組籌安會，以籌國家治安，據其所見，貢獻國民。反對者紛紛上書，請誅奸救國。袁宣稱帝王、總統皆非所顧戀，不過永保國家安全問題，人人均當研究。籌安會為積學之士所組成，從學理討論君主民主制的優劣，不涉及實際政治，政府未便干涉，他本人決不背總統誓詞。於是籌安會大張旗鼓，通電各省長官商會，徵求會員，請派代表來京共商。袁的另一顧問日人有賀長雄發表《觀奕閑評》、《共和憲法持久策》，與相呼應【註※】。楊度、劉師培各撰《君憲救國論》、《國情論》，袁的中外通訊社有《國體研究宣言書》，帝制的呼聲，響徹雲霄。
※註：古德諾原為哥倫比亞大學政治學教授，兩年前應聘為中國憲法顧問。有賀長雄為大隈重信任早稻田大學校長時所推薦。兩人分於本年返國，六月中旬及八月下旬回至北京，可能是帝制派故佈疑陣，使人以為他們曾得美、日當局授意。八月十七日，古德諾對記者否認贊成中國採行君主制，指籌安會引徵所言有誤。二十八日，籌安會含糊聲明，只說古德諾對於君主共和問題，除呈送袁的節略外，無他意見。
籌安會致各省的通電發出的第三日，湖南將軍湯薌銘即請袁「速正大位」，奉天將軍段芝貴約各省長官以公民名義向參政院請願變更國體，北京軍人、官僚首先行動。袁的左右有粵派、皖派之別，分由梁士詒、楊士琦領導，彼此暗鬥。時粵派失寵，欲借促成帝制，博取袁的歡心。袁對外人態度，時在注意，上海《字林西報》雲，國體應取決於國民，國民如贊成改變，外人自無異議。梁士詒勸袁採行，袁向參議院宣稱，改變國體之事不可急劇輕舉，「如徵求多數國民之公意，自必有妥善之上法」，並命籌安會只可討論國體，不得干涉及其他。梁士詒遂組織變更國體請願聯合會，專司其事。參政院建議召集國民會議【註：根據袁的新約法，國民會議為複決憲法的機關】，或另籌徵求民意善法。梁士詒認為緩不濟急，參政院決改以國民代表大會解決國體。籌安會以君主國體即可見諸事實，易名為憲政協進會。
國民代表大會的代表選舉，於十月二十五日至十一月五日辦竣，同時在當地投票。十一月十五日，一千九百九十三名代表，一致贊成君主立憲，推戴袁為「中華帝國皇帝」。推戴書的措詞完全一樣，委託參政院為總代表，預為部署操縱的為梁士詒、朱啟鈐、周自齊等。十二月十一日，參政院將所有推戴書上奏，另備總推戴書，說是「皇天景命」，「人心咸歸」，請袁「登大寶而司牧群生，履至尊而經綸六合」。袁答稱：「民國主權，本於國民全體，既經國民代表大會全體表決，改用君主立憲，本大總統自無討論餘地。」「本大總統既以救民為重，因不惜犧牲一切以赴之。」不過自己的功業不足稱述，道德對清室不能無愧，信義上對國民無以自解，對推戴一事，「無任惶駭」，不敢接受。參政院於十五分鐘內，將長達二千六百餘字的第二次推戴書發出，歷舉袁的經武（小站練兵）、匡國（庚子拳亂）、開化（北洋新政）、靖難（辛亥革命）、定亂（二次革命）、交鄰（二十一條）六大功烈。至對於清室，已仁至義盡，「絕續亦不相蒙」。對於國民宣誓，乃循例之詞，國體已變，誓詞當然消滅，道德並無所慚，信義亦可自解，仍請他「正位登極」。第二天袁接受了推戴，俟籌備完竣，再行施行，帝制運動算是告一段落。是後十餘日，袁忙於百官朝賀，命起草君主立憲憲法，設大典籌備處，大事封爵，申令舊侶、耆老、碩故，均勿稱臣【註※】，改太監為女官，定明年為「洪憲」元年。他之不立即登極，理由為事體繁重，未可遽速舉行，以踐外交宿諾。實際是因為日本的壓力愈來愈亟，肆應維艱，不得不爾，他的命運非他自己所能決定。
※註：黎元洪被封為武義親王不受。重要軍人封公爵，段祺瑞不在其內，各省將軍、巡閱使封侯、伯、子、男爵。舊侶為黎元洪、奕匡、載灃、那桐等，耆碩為王闓運、馬良，故人為徐世昌、趙爾巽、李經義、張謇，稱為「嵩山四友」。對於清室，申明優待條例永不變更，允列入憲法，清室聲明贊同袁的帝制，北京城內同時有兩個皇帝。
二、日本的一擒一縱
袁世凱接受一九一五年五月日本的最後通牒後，發出一道對全國官吏的密諭，歷述日本對中國的陰謀及此次要求的酷烈，應痛定思痛，力謀振作。倘「事過輒忘，恐大禍轉身即至，神州陸沈，不知死所」。大家須日以「亡國滅種四字，懸諸心目，激發天良，屏除私見」。他之愛國熱忱，不後於任何中國人，似乎有了大徹大悟。但是事過輒忘、無天良、懷私見的是他自己，不久即加速帝制運動。他以為給日本的不為不少，日本已相當滿意，一時不會再生枝節。何況日置益、加藤曾隱約表示贊同。大隈復告中國駐日公使陸宗輿，「關於君主立憲事，請袁總統放心做去，日本甚願幫助一切」。帝制派利令智昏，大為放心。大隈則存心置袁於爐火之上，遂其所欲。
九月初，籌安會正在緊鑼密鼓，大力進行之時，大隈對報界談話，加以鼓煽，說是中國今日的共和政治，實難達成統一全國之實。中國國民政治思想貧乏，對於君主制或共和制，在所不問，只要國內和平，生活安定，即可滿足，大多數人對於恢復帝制，必不反對。跟著電令駐華使領，如中國不因帝制而引起內亂，影響東亞和平，日本不擬干預。不過中、日關係密切，此事將來或許具有重大影響，此際不可表示態度，以免有束縛日本行為之虞。同時面告陸宗輿，萬不可因帝制致亂，有妨鄰國商務。又說：袁如誠意聯日，日當盡力援助。日本報紙謂，中國改行帝制，必釀大亂，日本當援美國干涉墨西哥之例，要求中國政府給以保證。軍方主張在帝制將成之時，表示干涉態度。是月杪，大隈命駐華各地領事，調查是否將有暴亂。
袁世凱亦恐列強不承認他的帝制，尤慮日本勒索，希望得到英、美支持。十月初，晤英使朱爾典，朱爾典表示贊同帝制。袁又告訴美使芮恩施，國體已由國民投票決定，願聘用外