一、俄、英割裂外蒙、西藏
俄國垂涎外蒙由來已久，日俄戰後，因在滿洲的擴張被阻，日本又承認了它在外蒙的特殊利益，窺伺愈力，清政府不得不變更以往的消極政策，允漢人出邊開墾，漢蒙通婚。至一九○九年，進入外蒙的漢人不下十萬人，同時興辦新政，添置了許多有名無實的機構，庫倫活佛三公的權利受到侵奪，蒙民的負荷為之加重，俄人從中煽惑，活佛王公陰圖反抗。俄國指中國對外蒙的措置，有礙睦誼，應即停止，否則將籌對付之方。武昌革命發生，清政府無力北顧，俄國認為是瓦解中國的機會，一九一一年十一月三十日，活佛哲布尊丹八世實行獨立，十二月二十八日，自稱大蒙古帝國皇帝。俄國繼之要求中國不在外蒙駐兵、不殖民、不干涉內政，如有改革，須得俄國同意。
民國成立後，孫中山以民族平等，袁世凱就外蒙利害，分勸外蒙取消獨立，活佛請袁先與俄國相商。俄國並不欲於此時使外蒙與中國分離，但望排除中國的勢力。因為外蒙力量薄弱，如果獨立，或將成為俄國的負擔，如果坐視不問，中國對外蒙古的統治勢必加強，最好是使外蒙自治，由俄國獨佔經濟權益，顧慮的為日本、英國的態度。一九一二年，分別與日、英成立密約及諒解，劃分俄、日在內蒙古的勢力範圍，而以西藏為對英的交換條件。同年十一月三日，與外蒙簽訂所謂「俄蒙協約」，俄助外蒙自治，代為練兵，保持現有秩序，不準中國派兵移民。另訂一「商務專條」，俄人在外蒙享有自由居住、往來、免納出入口稅，開辦銀行、郵政，租購土地，經營工、商、林、礦，航行河流權。
經過長時間的交涉，一九一三年十一月五日，中俄換文，俄國承認中國在外蒙的宗主權，中國承認外蒙的自治權、不駐兵、不設官、不殖民，僅可任命大員及專員，分駐庫倫等地，其他問題另行協商。一九一四年九月，中、俄、蒙三方代表會於恰克圖，俄國多方刁難，袁世凱不敢強爭。一九一五年六月七日，中、俄、蒙成立協約，俄蒙商務專條繼續有效，活佛受中國冊封，外蒙設立自治官府，得與他國訂立有關工商事宜條約，限定中國駐庫倫大員及各地專員衛隊，中國對外蒙僅存宗主權的虛名。
英國對西藏的侵略，亦於辛亥革命之時，復行轉急。一九一一年十一月，駐拉薩的川軍譁變。達賴十三世得英國餉械之助，嗾使西藏僧番圍困川軍，擾及西康。一九一二年，袁世凱命四川、雲南派兵赴援，印度總督亦遣達賴自大吉嶺回藏。北京英國公使抗議中國進兵，要求不得干涉藏政，否則不承認民國政府，將以實力協助西藏獨立。袁的政權有賴英國支持，命西征軍停進，開復達賴名號，拉薩駐軍被迫繳械，第二年，達賴與庫倫活佛互認獨立。
英恐俄人利用蒙人插足西藏，勾結一向親俄的達賴，因之希望與中國早了藏事。一九一三年十一月，中英藏三方代表在印度西姆拉（Simla）會議，依英國代表麥克馬洪（A.H. McMahon）的要求，一九一四年四月二十七日，訂一暫時草約，分西藏為內外二部，以青海南部及四川西部為內藏，其以南及其以西為外藏，劃為自治區。中國不在西藏駐兵、設官、殖民，僅可於拉薩派一大員，英國派一商務委員，各置衛隊，達賴由中國授以封號，但未得北京承認。七月二日，英國逕與西藏簽訂正約並換文，劃分藏、印東界，即所謂「麥克馬洪線」。是後達賴東犯，西康幾盡為所陷，事實上西藏等於脫離中國。
二、日本力圖南滿、東蒙與進兵山東
一九○七及一九一○年，日俄兩度訂立密約，視滿洲為己有。武昌革命軍起，日本恐波及滿洲，一面由外務省命駐俄大使與俄國共商應付，一面由軍部命川島浪速輩勾結宗社黨肅親王善耆，誘煽東三省總督趙爾巽，謀建立滿、蒙政權。因美、英、德反對，中國南北統一，所圖未成。一九一二年七月八日，日俄簽訂第三次密約，將兩國在南滿北滿的利益分界線展至外蒙邊境，劃內蒙為東西二部，東部包括熱河在內，為日本的勢力範圍，西部包括察哈爾以西，為俄國的勢力範圍。從此日本將南滿、東蒙合稱為滿蒙，力謀擴張鐵路，壟斷經濟利益。一九一三年初，要求減低朝鮮滿洲陸路通商關稅未遂，及袁世凱決心與國民黨一戰，五月二十九日，終於接受，與日本訂立「滿鮮國境通商稅約」，關稅減輕三分之一，日本在南滿貿易居於絕對優越有利地位。二次革命期間，國民黨曾得日本之助，失敗後紛去日本，繼續倒袁活動。袁希望日本勿與交往，尤盼承認他的政府，不惜再付出代價。日本乘機勒索，提出滿蒙鐵路問題，袁全部允諾。十月五日，中日訂立「滿蒙鐵路借款預約辦法大綱」，一稱「中日滿蒙五路換文」。五路為奉天四平街經鄭家屯至洮南線、吉林長春至洮南線、奉天開原至吉林海龍線、海龍至吉林省城永吉線、洮南至熱河承德線，合計約一千六百公里，均與南滿、安奉鐵路連接，將南滿、東蒙、朝鮮打成一片，形成一個鐵路網，阻止中國建築南滿及北滿、奉天至吉林的鐵路計劃。一九一四年六月，復宣布他國若在南滿東蒙經營鐵路，須得日本的許可，儼然以南滿東蒙的主人自居。
經過中日、日俄戰爭，日本每十年一戰，每戰必有所得。一九一四年，第一次世界大戰爆發，以為時會又臨，準備加入戰團，奪取德國在東亞及太平洋的權益，聲言於必要時履行英日同盟義務。中國自知處境之危，八月三日，通告各國不得在中國領土、領海及租借地交戰，又三天，宣布中立。日本已決定進軍山東，攻奪青島（膠州灣），責中國不先與相商，即限制戰區。英國恐日本勢力增長，危及自己的地位，英使朱爾典勸中國自取青島。中國亦有此議，擬一面與德國磋商，一面派兵圍守，將青島收回，使日本失去對德國開戰口實。袁世凱畏首畏尾，不敢採行，反與日本密洽，如日本使國民黨人離境，可不反對日軍登陸山東。
八月十五日，日本對德發出最後通牒，要求德軍艦退出中國海面，將青島交付日本。同日，知照中國，盼信任日本，倘中國發生內亂，願協助平定。青島問題，中國不宜自行處置，否則將引起嚴重後果。北京德使館以事機急迫，有意將青島交還，曾與北京商談，立遭日本詰問。中國駐德公使亦在柏林試談，德政府以日本既發出最後通牒，不容再作其他考慮。再者，青島的命運決定於歐洲戰場，確信最後勝利，必屬於德國。北京轉詢英、美態度，英以日本參戰成為定局，縱令德將青島交還中國，日本亦不承認，仍必出以戰爭。美以日本保證對華無領土企圖，將來青島可歸還中國，並聲明不損害美國在華利益，表示滿意。中國建議將青島暫交美國接管，日後再歸還中國。美國不欲另生枝節，說是無能為力。
八月二十三日，日本對德宣戰，要求中國劃黃河以南地區，供日、德軍交戰。九月二日日軍逕行登陸山東半島北部的龍口，佔領附近城池。中國無奈，允以龍口、萊州，與毗連膠州灣各地為日、英、德三交戰國軍隊行用之地。日本對德開戰，係以英、日同盟為藉口，實不成為理由，日外相加藤高明亦說，根據盟約，日本並無參戰義務，但應利用這個機會，升高日本的地位。首相大隈重信坦白表示，參戰是為伸張日本的權利。日俄戰爭是在中國境內進行，此次也是一樣。日軍登陸龍口之後，西南侵入不在戰區內的膠濟鐵路的濰縣車站，所至凌辱官民，掠取財物。中國責以破壞中立，日本指膠濟鐵路為膠州灣租借地的一部分，決全部佔有，中國須撤退沿路駐軍，否則如有衝突，即認為助德敵日。十月六日，濟南車站被佔。中國再三抗議，謂侵犯中立，已達極點。日本悍然覆稱，有此必要，英國亦謂日軍之佔據膠濟鐵路，乃正當防衛。各省當局請袁嚴切交涉，令日軍撤退，如再有意外行動，惟有最後對付，袁但命鎮靜以待。圍攻青島的日英陸海軍二萬餘人，德軍四千人抗拒四十日，至十一月六日，力屈而降。中國於戰爭結束後一個月，要求日本撤兵，又一月，取消山東特別行軍區域。日本指為未當，聲明日軍不受影響與約束。舉世震駭的二十一條，隨之提出。
三、二十一條要求
日本對德宣戰前後，日本報紙紛主照日、韓先例與中國締結協定，並刊載自製的「中日新議定書」。八月二十五日，駐華公使日置益建議外相加藤高明，與袁世凱交涉，袁如承認旅順、大連租期延長為九十九年，允日人在南滿、東蒙有居住營業自由，借用日款建造武昌至九江、南昌至杭州鐵路，日本可令中國革命黨人離境。
十月二十九日，黑龍會首領內田良平向內閣及元老提出「對華問題解決意見書」，更為狠毒周詳，說是對華行動，不當專注意於青島的攻佔，須重視更遠大的戰略，採取主動外交政策，以果決態度，使中國投入日本懷抱，與之訂立防禦同盟。具體事項；一為中國內亂或與他國交戰，日本給以兵力援助，負保全中國領土、維持治安之責。二為中國承認日本在南滿、內蒙的特殊地位，將統治權讓與日本。三為日本須取得德國在山東的所有權利，如鐵路、礦產。四為中國將福建要港讓與日本，