第一章論公意是不可摧毀的
只要有若干人結合起來自認為是一個整體，他們就只能有一個意志，這個意志關係著共同的生存以及公共的幸福。這時，國家的全部精力是蓬勃而單純的，它的準則是光輝而明晰的；這裡絕沒有各種錯綜複雜、互相矛盾的利益，公共福利到處都明白確切地表現出來，只要有理智就能看到它們。和平、團結、平等是政治上一切爾虞我詐的敵人。純樸正直的人們正由於他們單純，所以難於欺騙；誘惑和甜言蜜語對他們都用不上，他們甚至還不夠精明得足以當傻瓜呢。當我們看到在全世界上最幸福的人民那裡，一群群的農民在橡樹底下規劃國家大事，而且總是處理得非常明智；這時候，我們能不鄙視其他那些以種種伎倆和玄虛使得自己聲名遠揚而又悲慘不堪的國家的精明嗎？
一個這樣治理著的國家只需要很少的法律，而隨著頒布新法律之成為必要，這種必要性早已普遍地被人看到了。第一個提議那些法律的人，只不過是說出了大家都已經感到了的東西罷了；使人人都已經決意要做的事情變成法律，這既不是一個陰謀問題，也不是一個雄辯問題，只要他能肯定別人也會照他這樣做。
使理論家們陷於錯誤的，就在於他們只看到了那些從一開始體制就不好的國家，所以他們就認定在這些國家裡是不可能維持這樣一種政治制度的。他們喜歡想像一個機警的騙子或者一個巧妙的說客所能用以誘說巴黎人民或倫敦人民的種種無稽之談。他們不知道克倫威爾是會被伯爾尼的人民關進鐘樓的，波佛公爵也會被日內瓦人嚴加管束的。
但是當社會團結的紐帶開始鬆弛而國家開始削弱的時候，當個人利益開始為人所感覺而一些小社會開始影響到大社會的時候；這時候，公共利益就起了變化並且出現了對立面。投票就不再由全體一致所支配了，公意就不再是眾意，矛盾和爭論就露頭了；於是最好的意見也都不會毫無爭論地順利通過。
最後，國家在瀕於毀滅的時候，就只能以一種幻覺的而又空洞的形式生存下去，社會的聯繫在每個人的心裡都已經破滅了，最卑鄙的利益竟厚顏無恥地偽裝上公共幸福的神聖名義；這時候，公意沉默了，人人都受著私自的動機所引導，也就再不作為公民而提出意見了，好象國家從來就不曾存在過似的；人們還假冒法律的名義來通過僅以個人利益為目的的種種不公正的法令。
是不是因此之故公意就會消滅或者腐化了呢？不會的，公意永遠是穩固的、不變的而又純粹的；但是它卻可以向壓在它身上的其他意志屈服。每一個要使自己的利益脫離公共利益的人都看得很清楚，他並不能把兩者完全分開；然而在和他所企求獲得的排他性的私利相形之下，則他所分擔的那份公共的不幸對他來說就算不得什麼了。但除了這種私利之外，則他為了自己的利益也還是會和任何別人一樣強烈地要求公共福利的。甚至於是為了金錢而出賣自己選票的時候，他也並未消滅自己內心的公意，他只是迴避了公意而已。他所犯的錯誤乃是改變了問題的狀態，乃是對於人們向他所提出的問題答非所問；從而他不是以自己的投票在說：「這是有利於國家的，」反倒是在說：「通過了這樣或那樣的意見，乃是有利於某個人或某個黨派的。」於是集會中的公共秩序的法則就不完全是要在集會中維持公意了，反而更是要對公意經常加以疑問，並由它來經常做出答覆。
在主權的一切行為中，僅就投票這一項權利——這是任憑什麼都不能剝奪於公民的權利，——我在這裡就有很多的意見可寫。此外，還有關於發言權、提議權、分議權、討論權等等，這些權利政府總是煞費苦心地要全部保留給它自己的成員。但是這些重要的題材需要另寫一篇論文了，我無法在本書里一一談到。
第二章論投票
從上一章可以看出，處理一般事物的方式就足以確切地標明道德風尚的實際情況以及政治體的健康狀態。在大會裡人們越是能和衷共濟，也就是說人們的意見越是趨於全體一致，則公意也就越占統治地位；反之，冗長的爭論、意見分歧和亂吵亂鬧，也就宣告了個別利益之佔上風和國家的衰微。
當國家的體制之中包括有兩個或更多的等級的時候，——例如羅馬的貴族與平民，他們的爭執即使是在共和國最美好的時代里也經常擾亂著人民大會，——則上述這一點似乎不太顯著。然而這種例外多半只是外表的而不是真正的；因為這時候由於政治共同體內在的缺陷，可以說是一國之內有了兩個國家。上述這一點對於這兩者合起來說雖然不是真確的，但對於它們每一個分別來說卻是真確的。而且實際上，即使是在最動蕩的時代，但只要元老院不加干涉，人民的投票總是進行的很平靜的，並且總是按多數起來表決的；公民們既然只有一種利益，人民便只有一種意志。
但循環到了另一個極端，也會出現全體一致。那就是當公民全都淪於奴役狀態，既不再有自由也不再有意志的時候。
這時候，恐怖和阿諛把投票變成為一片喧囂；人們不再討論了，人們不是在讚頌就是在咒罵。羅馬皇帝治下的元老院，其表示意見的可恥方式便是如此。有時候它那做法又是謹慎得荒誕出奇。塔西佗曾指出，在奧東的治下，元老們在爭相詈罵維梯留斯的時候，竟至同時嚷成一片可怕的喧嘩，為的是萬一維梯留斯作了主子的話，他也無從知道他們每個人都說了些什麼話。
從這些不同的考慮里，便產生一些準則；我們應該依據這些準則，按辯認公意的難易程度以及國家盛衰的情況，來規定計算票數和排比不同意見的方式。
唯有一種法律，就其本性而言，必須要有全體一致的同意；那就是社會公約。因為政治的結合乃是全世界上最自願的行為；每一個人既然生來是自由的，並且是自己的主人，所以任何別人在任何可能的借口之下，都不能不得他本人的認可就役使他。斷言奴隸的兒子生來就是奴隸，那就等於斷言他生來就不是人。
可是，如果在訂立社會公約的時候出現了反對者的話，這些人的反對也並不能使契約無效，那隻不過是不許把這些人包括在契約之內罷了；他們是公民中間的外邦人。但是在國家成立以後，則居留就構成為同意；而居住在領土之內也就是服從主權。
除去這一原始的契約而外，投票的大多數是永遠可以約束其他一切人的；這是契約本身的結果。但是人們會問：一個人怎麼能夠是自由的，而又被迫要遵守並不是屬於他自己的那些意志呢？反對者怎麼能夠既是自由的，而又要服從為他們所不曾同意的那些法律呢？
我要回答說，這個問題的提法是錯誤的。公民是同意了一切法律的，即使是那些違反他們的意願而通過的法律，即使是那些他們若膽敢違犯其中的任何一條都要受到懲罰的法律。國家全體成員的經常意志就是公意；正因為如此，他們才是公民並且是自由的。當人們在人民大會上提議制定一項法律時，他們向人民所提問的，精確地說，並不是人民究竟是贊成這個提議還是反對這個提議，而是它是不是符合公意；而這個公意也就是他們自己的意志。每個人在投票時都說出了自己對這個問題的意見，於是從票數的計算里就可以得出公意的宣告。因此，與我相反的意見若是佔了上風，那並不證明別的，只是證明我錯了，只是證明我所估計是公意的並不是公意。假如我的個別意見居然勝過了公意，那末我就是做了另一樁並非我原來所想要做的事；而在這時候，我就不是自由的了。
當然，這要假定公意的一切特徵仍然存在於多數之中；假如它在這裡面也不存在的話，那末無論你贊成哪一邊，總歸是不再有自由可言的。
前面在說明人們在公共討論中是怎樣以個別的意志代替公意的時候，我已經充分指出了預防這種流弊的實際方法；後面我還要再加以論述。至於可以宣告這種意志的投票比例數，我也已經給出了測定它所應根據的各種原則。一票之差可以破壞雙方相等，一票反對也可以破壞全體一致。然而介乎全體一致與雙方相等之間的，卻還有許多種數字不等的分配，而對於其中的每一種，我們都可以按照政治體的情況與需要來確定這個數字。
有兩條普遍的準則可供我們規定這一比率：一條是，討論愈是重大，則通過的意見也就愈應當接近於全體一致；另一條是，所涉及的事情愈是需要迅速解決，則所規定的雙方票額之差也就愈應該縮小，在必須馬上做出決定的討論中，只要有一票的多數就夠了。這兩條準則中的前一條似乎更切合於法律，而後一條則似乎更切合於時務。但無論如何，都必須依靠兩者的結合才能確定我們可以宣布其為多數的最好的比率。
第三章論選舉
關於君主與行政官的選舉，——我已經說過它是複合的行為——也有兩種途經可以進行，即選定與抽籤。這兩種中的每一種，都曾在各個不同的共和國里使用過；而且至今在選舉威尼斯大公時，我們還可以看到這兩者的非常複雜的揉合。孟德斯鳩說：「以抽籤來