在談到政府的各種不同形式之前，讓我們先來確定政府這個名詞的嚴格意義，因為它還不曾很好地被人解說過。
第一章政府總論
我提請讀者注意：本章必須仔細閱讀，對於不能用心的人，我是無法講清楚的。
一切自由的行為，都是由兩種原因的結合而產生的：一種是精神的原因，亦即決定這種行動的意志；另一種是物理的原因，亦即執行這種行動的力量。當我朝著一個目標前進時，首先必須是我想要走到那裡去；其次必須是我的腳步能帶動我到那裡去。一個癱瘓的人想要跑，一個矯捷的人不想跑，這兩個人都將停止在原地上。政治體也有同樣的動力，我們在這裡同樣地可以區別力量與意志；後者叫作立法權力，前者叫作行政權力。沒有這兩者的結合，便不會或者不應該做出任何事情來。
我們已經看到，立法權力是屬於人民的，而且只能是屬於人民的。反之，根據以前所確定的原則也很容易看出，行政權力並不能具有像立法者或主權者那樣的普遍性；因為這一權力僅只包括個別的行動，這些個別行動根本不屬於法律的能力，從而也就不屬於主權者的能力，因為主權者的一切行為都只能是法律。
因此，公共力量就必須有一個適當的代理人來把它結合在一起，並使它按照公意的指示而活動；他可以充當國家與主權者之間的聯繫，他對公共人格所起的作用很有點像是靈魂與肉體的結合對一個人所起的作用那樣。這就是國家之中所以要有政府的理由；政府和主權者往往被人混淆，其實政府只不過是主權者的執行人。
那末，什麼是政府呢？政府就是在臣民與主權者之間所建立的一個中間體，以便兩者得以互相適合，它負責執行法律並維持社會的以及政治的自由。
這一中間體的成員就叫做行政官或者國王，也就是說執政者；而這一整個的中間體則稱為君主。所以有人認為人民服從首領時所根據的那種行為絕不是一項契約，這是很有道理的。那完全是一種委託，是一種任用；在那裡，他們僅僅是主權者的官吏，是以主權者的名義在行使著主權者所託付給他們的權力，而且只要主權者高興，他就可以限制、改變和收回這種權力。轉讓這樣一種權利既然是與社會共同體的本性不相容的，所以也就是違反結合的目的的。
因此，我把行政權力的合法運用稱之為政府或最高行政，並把負責這種行政的個人或團體稱之為君主或行政官。
正是在政府之中，就可以發現中間力量；這些中間力量的比率就構成全體對全體的比率，也就是主權者對國家的比率。我們可以用一個連比例中首尾兩項的比率來表示主權者對國家的比率，而連比例的比例中項便是政府。政府從主權者那裡接受它向人民所發布的一切命令；並且為了使國家能夠處於很好的平衡狀態，就必須——在全盤加以計算之後——使政府自乘的乘積或冪與一方面既是主權者而另一方面又是臣民的公民們的乘積或冪，二者相等。
而且，只要我們變更這三項中的任何一項，就不會不立刻破壞這個比例。如果主權者想要進行統治；或者，如果行政官想要制訂法律；或者，如果臣民拒絕服從；那末，混亂就會代替規則，力量與意志就會不再協調一致，於是國家就會解體而陷入專制政體或是陷入無政府狀態。最後，正如在每種比率之間僅只有一個比例中項，所以一個國家也只能有一種可能的好政府。但是，由於千百種的事變都可以改變一個民族的這些比率，所以不僅各個不同的民族可以有不同的好政府，而且就是同一個民族在不同的時代也可以有不同的好政府。
為了設法解說可能制約著上述首尾兩項之間的各種不同的比率，我可以舉一種最易於說明的比率為例，即人口的數目。
假設一個國家是由一萬名公民組成的。主權者是只能集體地並作為共同體來加以考慮的；但是每個個人以臣民的資格，則可以認為是個體。於是主權者對臣民就等於一萬比一，也就是說，國家的每一個成員自己的那一部分只有主權權威的萬分之一，儘管他必須全部地服從主權。假設人民的數目是十萬人，臣民的情況依然不變，並且所有的人都同等地擔負著全部的法律；然而他的表決權已縮減至十萬分之一，於是在制訂法律時，他的影響也就縮減至原來的十分之一。這時候，臣民始終還是一，但主權者的比率則隨著公民的人數而增大。由此可見，國家越擴大則自由就越縮小。
我所謂比率增大，意思是說它離開相等就愈加遙遠了。因此，在幾何學的意義上比率愈大，則在通常的意義上比率就愈小：在前一種意義上，比率是從數量來考慮的，是以商數來衡量的；而在後一種意義上，比率是從相等來考慮的，是以相似值來計算的。
因此，個別意志對公意、也就是說風尚對法律的比率越小，則制裁的力量就應該越加大。從而政府若要成為好政府，就應該隨著人民數目的增多而相對地加強。
另一方面，既然國家的擴大給予了公共權威的受託者以更多的誘惑和濫用權力的辦法；所以越是政府應該有力量來約束人民，則主權者這方面也就越應該有力量來約束政府。我這裡說的不是絕對的力量，而是國家各個不同部分相對的力量。
從這個雙比率中就可以看出：主權者、君主與人民三者之間的連比例決不是一項臆造的觀念，而是政治體的本性的必然結果。還可以看出：首尾兩項中有一項，即作為臣民的人民，既然是固定不變地等於「一」；因而，這個雙比率每一次增大或者縮小，則單比例也就照樣地增大或者縮小，從而中項也就隨之而改變。由此也就可以看出：並不存在什麼一種唯一的絕對的政府體制，而是隨著國家大小的不同，也就可以有同樣之多的性質不同的政府。
假如有人嘲笑這種體系說：為了能發現這個比例中項並組成政府共同體，按照我的辦法，只消求出人口數字的平方根就行了；那末，我就要回答說，我這裡引用人口的數目只是作一個例子，我所說的比率並不能僅僅以人數來衡量，而是一般地要以結合了大量因素的作用量來衡量的；而且還有，假如我是為了用簡略的詞句來表達我的意思而暫時借用了幾何學的名詞，我當然並沒有忽視幾何學的精確性對於精神方面的數量是全然沒有用場的。
政府乃是那個包括政府本身在內的大型政治共同體的小型化。政府是被賦予一定能力的一個道德人格，它像主權者一樣是主動的，又像國家一樣是被動的；我們還可以把它再分解為其他類似的比率，由此便又產生了新的比例，其中按執政的等級還可以再有比例；這樣下去，直到一個不可再分的中項為止，也就是說，直到一個唯一的首領或者最高行政官為止，他可以被認為是代表這一整個序列之中的分數級數與整數級數之間的「一」。
我們無須糾纏於這些啰嗦的名詞；只要把政府看做是國家之內的一個新的共同體，截然有別於人民以及主權者，並且是這兩者之間的中間體，這樣就夠了。
這兩種共同體之間有著這樣一種本質的不同，即國家是由於它自身而存在的，但政府則只能是由於主權者而存在的。
所以君主的統治意志就只是，或者只應該是公意或法律；他的力量只不過是集中在他身上的公共力量罷了；只要他想使自己獲得某種絕對的、獨立的行為，整體的聯繫就會開始渙散。最後，如果君主居然具有了一種比主權者的意志更為活躍的個別意志，並且他竟然使自己所掌握的公共力量服從於這個個別意志，以致於可以說是有了兩個主權者，一個是權利上的，而另一個則是事實上的；這時，社會的結合便會立即消滅，而政治體也便會立即解體。
可是，為了使政府共同體能具有一種真正生存，能具有一種與國家共同體截然有別的真正生命，為了使它的全部成員都能共同協作並能適應於創建政府的目的；它就必須有一個單獨的「我」，有一種為它的全體成員所共有的感情，有一種力量，有一種要求自我保存的固有意志。這種單獨的生存就要有大會、內閣會議、審議權與決定權，種種權利和稱號以及屬於君主所專有的各種特權，並且使行政官的地位得以隨著它的愈加艱巨而成比例地愈加尊榮。困難就在於以什麼方式在整體之中安排這個附屬的整體，從而使它在確定自己的體制時，決不至於變更總的體制，從而使它始終能夠區別以保存自身為目的的個別力量和以保存國家為目的的公共力量；從而，一言以蔽之，使它永遠準備著為人民而犧牲政府，卻不是為政府而犧牲人民。
然而，儘管政府這個人為共同體是另一個人為共同體的產物，而且在某種方式上還只不過具有一種假借的和附屬的生命；但是這並不妨礙政府能夠以或多或少的生氣與敏捷性而行動，並且可以說，能夠享有或多或少的茁壯的健康。最後，政府雖不直接脫離其創製的目的，卻可能依照它本身建制的方式而或多或少地偏離這個目的。
由於這一切的不同，便使得政府對於國家共同體所能具有的比率，也要按