這篇論文的主題不是所謂意志自由，不是這個與那被誤稱為哲學必然性的教義不幸相反的東西。這裡所要討論的乃是公民自由或稱社會自由，也就是要探討社會所能合法施用於個人的權力的性質和限度。這個問題，很少有人用一般性的說法予以提出，更從來沒有人用一般性的說法加以討論，但是它卻在暗中深刻地影響著當代一些實踐方面的爭論，並且看來不久就會被公認為將來的重大問題。它遠非什麼新的問題，從某種意義說，它幾乎從最遠的年代以來就在劃分著人類；不過到了人類中比較文明的一部分現在已經進入的進步階段，它又在新的情況下呈現出來，要求人們給以一種與前不同而且較為根本的處理。
自由與權威之間的鬥爭，遠在我們所最早熟知的部分歷史中，特別在希臘、羅馬和英國的歷史中，就是最為顯著的特色。但是在舊日，這個鬥爭乃是臣民或者某些階級的臣民與政府之間的鬥爭。那時所謂自由，是指對於政治統治者的暴虐的防禦。在人們意想中（除開在希臘時代一些平民政府中而外），統治者必然處於與其所統治的人民相敵對的地位。
所謂統治者，包括實行管治的「一夫」，或者實行管治的一族或一個世襲階級，其權威系得自繼承或征服；無論如何，他們之握持權威絕不視被管治者高興與否；人們對其至尊無上的地位從不敢有所爭議，或許竟不想有所爭議，不論會採取什麼方策來預防其壓迫性的運用。他們的權力被看作是必要的，但也是高度危險的；被看作是一種武器，統治者會試圖用以對付其臣民，正不亞於用以對付外來的敵人。在一個群體當中，為著保障較弱成員免遭無數鷙鷹的戕賊，就需要一個比余員都強的賊禽受任去壓服它們。但這個鷹王之喜戕其群並不亞於那些較次的貪物，於是這個群體又不免經常處於須要防禦鷹王爪牙的狀態。因此，愛國者的目標就在於，對於統治者所施用於群體的權力要劃定一些他所應當受到的限制；而這個限制就是他們所謂自由。謀取這種限制之道有二。
第一條途徑是要取得對於某些特權即某些所謂政治自由或政治權利的承認，這些自由或權利，統治者方面若加侵犯，便算背棄義務，而當他果真有所侵犯時，那麼個別的抗拒或者一般的造反就可以稱為正當。第二條途徑，一般說來系一個比較晚出的方策，是要在憲法上建立一些制約，借使管治權力方面某些比較重要的措施須以下列一點為必要條件：即必須得到群體或某種團體的想來是代表其利益的同意。上述兩種限制方式之中，第一種曾在多數歐洲國度里迫使統治權力或多或少有所屈服；第二種卻未能這樣，於是要求做到這種限制，或者在已經達到某種程度之後還要求更加完全，就到處都成為愛好自由的人們的主要目標。從歷史上看，只要人類一天還滿足於以另一個敵人去攻斗一個敵人，還滿足於在多少有些有效保證足以對付主人的暴虐的條件之下便由一個主人來統治自己，他們就還沒有使自己的渴望超越這點之外。
但是，在人類事務前進過程中來到了這樣一個時代：人們對於管治者之成為一種獨立的權力而在利害上與他們自己相反對，已不復認為是一種自然的必要。他們看到，國家的各種官府若成為他們的租戶或代表，可以隨他們的高興來撤消，那就要好得多。他們看到，只有那樣，他們才能享有完全的保證使政府權力永不致被妄用到對他們不利。
這個想使統治者出於選舉並且僅任短期的新要求，逐漸變成了平民政黨——只要哪裡有過這種政黨——所致力的顯明目標，在相當不小的程度上代替了以前僅要限制統治者的權力的努力。
隨著這種要使統治權力出自被統治者的定期選擇的鬥爭的前進，有些人開始想到，從前對於限制權力本身這一點倒是看得過重了。那（看來可能）原是用以抵制在利害上慣於和人民反對的統治者的一種辦法。而現在所要的則是，統治者應當與人民合一起來，統治者的利害和意志應當就是國族的利害和意志。國族無須對自己的意志有所防禦。不必害怕它會肆虐於其自身。只要有效地做到使統治者對國族負責，可以及時地被國族撤換，那麼國族就不怕把自己能夠支配其用途的權力托給他們。統治者的權力實即國族自己的權力，不過是集中了，寓於一種便於運用的形式罷了。這種思想形態，或許毋寧說是感想形態，在前一代歐洲的自由主義當中曾很普遍，而在大陸的一支當中則至今還明顯地佔著優勢。現時在歐洲大陸上，若還有人認為對政府所可做的事情可以有所限制——對於他們認為根本不應存在的那種政府是另一說——他就要算是政治思想家當中光輝的例外了。拿我們自己的國度來看，同樣的情調也許到今天還會得勢，假如那種在一個時期曾經鼓勵這種情調的情勢始終未變的話。
但是，在政治理論和哲學理論當中，正和在人當中一樣，成功倒會把失敗所會掩住的錯誤和弱點暴露出來。那個認為人民無須限制自己施用於自己的權力的觀念，當平民政府還只是一個夢想的東西的時候，或者還只是一個見諸載籍存於遠古的東西的時候，聽來頗成一條自明的公理。一些暫時性的反常情況，就象法國革命那樣，也並不必然會搖動那個觀念，因為那種情況最壞也不過是篡竊者少數的運用，無論如何也不屬於平民政制的恆常運用，而只算是反對君主專制和貴族專制的一個突然的、騷動性的爆發。可是，時間過去，終於出現了一個民主共和國，佔據著地球上面很大的一塊，表現為國族群體中最有力量的成員之一；既有這巨大的現存事實足供窺察，於是這種選舉制和責任制政府就成為觀察和批評的對象。這時人們就覺察出來，原來所謂「自治政府」和所謂「人民施用於自身的權力」等類詞句，並不表述事情的真實狀況。運用權力的「人民」
與權力所加的人民並不永是同一的；而所說的「自治政府」亦非每人管治自己的政府，而是每人都被所有其餘的人管治的政府。至於所謂人民意志，實際上只是最多的或者最活躍的一部分人民的意志，亦即多數或者那些能使自己被承認為多數的人們的意志。於是結果是，人民會要壓迫其自己數目中的一部分；而此種妄用權力之需加防止正不亞於任何他種。這樣看來，要限制政府施用於個人的權力這一點，即在能使掌權者對於群體，也就是對於群體中最有力的黨派正常負責的時候，也仍然絲毫不失其重要性。這個看法，因其既投合思想家們的智慮，又同樣投合歐洲社會中那些在其真實的或假想的利害上與民主適相反對的重要階級的意向，自然不難樹立起來；在今天的政治思想中，一般已把「多數的暴虐」這一點列入社會所須警防的諸種災禍之內了。
和他種暴虐一樣，這個多數的暴虐之可怕，人們起初只看到，現在一般俗見仍認為，主要在於它會通過公共權威的措施而起作用。但是深思的人們則已看出，當社會本身是暴君時，就是說，當社會作為集體而凌駕於構成它的各別個人時，它的肆虐手段並不限於通過其政治機構而做出的措施。社會能夠並且確在執行它自己的詔令。而假如它所頒的詔令是錯的而不是對的，或者其內容是它所不應干預的事，那麼它就是實行一種社會暴虐；而這種社會暴虐比許多種類的政治壓迫還可怕，因為它雖不常以極端性的刑罰為後盾，卻使人們有更少的逃避辦法，這是由於它透入生活細節更深得多，由於它奴役到靈魂本身。因此，僅只防禦官府的暴虐還不夠；對於得勢輿論和得勢感想的暴虐，對於社會要借行政處罰以外的辦法來把它自己的觀念和行事當作行為準則來強加於所見不同的人，以束縛任何與它的方式不相協調的個性的發展，甚至，假如可能的話，阻止這種個性的形成，從而迫使一切人物都按照它自己的模型來剪裁他們自己的這種趨勢——對於這些，也都需要加以防禦。關於集體意見對個人獨立的合法干涉，是有一個限度的；要找出這個限度並維持它不遭侵蝕，這對於獲致人類事務的良好情況，正同防禦政治專制一樣，是必不可少的。
這個命題雖然在一般的說法下大概不會有何爭論，但實踐的問題在於究竟應該把這個限度劃在哪裡？也就是說，究竟應該怎樣在個人獨立與社會控制之間做出恰當的調整？
這就是一個幾乎一切工作尚待著手的題目了。凡一切足使存在對人有價值者，莫不賴對他人行動有所約束。因此，必須有某些行為準則，首先由法律來強加於某些事情，而對於許多不宜由法律來起作用的事情，還要由輿論來辦。那些準則究竟應當是什麼，乃是人類事務中的首要問題；假如把少數最明顯的情事除外來說，這也是在解決方面前進得最少的問題之一。沒有兩個時代，也很少有兩個國度，對這個問題的決定是一致的；一個時代或一個國度的決定在另一個時代或另一個國度看來就感到詫異。可是任何一個特定的時代或國度的人們對這問題卻並不感到任何疑難，恰象對於一個全人類所見一直相同的題目一樣。他們在自己當中所獲致的準則，在他們看來乃是自明的和自當的。這個普遍的錯覺可說是習俗的魔術性的勢力之一例。習俗這東