五、國家政權的下沉及其對鄉村社會的影響
任何類型的組織建設，都必須具備兩個最基本的條件：一是必須有一定的組織成本；二是必須有相應的組織隊伍。在清代以前，中國社會具有一種獨特的組織結構：一是正式領薪的官僚人數極少，據統計，19世紀末期，清朝中央政府官員2622人，地方官13007人，武官7464人，共計約23000人，而當時全國人口已突破4億，平均每名正式官員需治理17000餘人。如以地方行政官員而論，這一比例則更懸殊。有人指出，18世紀末，中國每一知縣統治人數為30萬人，而革命前的法國，每一地方行政官員統治的人口是3000人。二是非正式的吏役群體數量龐大。清代除中央和省道級衙門的吏員不計外，僅縣級衙門，就有「千縣30萬吏」之說。三是縣以下鄉紳自治。據張仲禮研究，19世紀中國鄉紳總數逾百萬。中國傳統社會就是一個由數萬名官員，數十萬名吏役和百萬鄉紳組成的上中下有機銜接的整合體。這樣一種獨特的組織方式，在漫長的歷史歲月中成功地維繫了一個地域遼闊，人口眾多的農業社會的整合。
與傳統社會相比，國民黨時期的官僚組織形態發生了顯著變化。為了應付「內憂外患」的大變局，國民黨既不能象傳統王朝那樣「無為而治」，而傳統文人士紳的衰亡，縣以下的鄉村自治網已經破裂，在這種情勢下，國民黨如要實現社會各層次的整合和控制，唯有建立一個從中央直統到基層的金字塔式的巨型官僚機構。與歷代王朝相比，國民黨的確建立了一個龐大的官僚機構。據1948年統計，國民黨中央和省級公務員共計55.7萬餘人，另有公役、技工、警兵69.7餘人（見下表）。這個時期縣級公務員的實際人數有多少，未見綜合統計。以1939年推行「新縣制」以後的縣政府員額編製來推算，一個縣政府直屬機關公務員大約100人，附屬機關公務員也大約100人，全國縣級公務員總數當在60萬人左右。若將中央、省、縣公務員三者總計，則超過115萬人，相當於清代文官總數的74倍有餘。
表6－11948年國民黨中央和省市級機關公務員人數統計
公務員公役技士、警兵合計
中央機關31113812388797831532856
省市機關246565103974371988722527
總計5577032278614698191255383
資料來源：（1）「中央機關實有員役人數」；（2）「各省市政府實有員役人數及其分析」，均藏於中國第二歷史檔案館，卷號6－4930。
但是，115萬公務員尚只填充了國民黨整個官僚機構的上層部分。隨著國民黨政權由縣而區，由區而鄉，層層向下深入時，其公務員人數以幾何級數增長。在1939年「新縣制」實施以前，縣以下的正式官僚機構只到區一級，縣區兩級機構規模尚小，人員編製尚有限。自「新縣制」推行後，官僚機構延伸到鄉保，縣以下基層公務員人數倍增。據1942年的粗略估計，區一級幹部約需164612人，鄉鎮一級幹部約需686721人，保甲幹部約需12140908人，共計需要12992241人。
如此龐大的基層社會組織群體，其數量已是清代鄉紳的十餘倍。任何社會組織都必須有相應的經濟系統為其提供物質資源。在中國封建社會，國家只需一定的農業稅收即可供養數萬名官員，而國民黨時期，省以下政權的財政收入仍主要建立在傳統農業稅收的基礎上，而同時期中國農業經濟仍處於19世紀以前的發展水平。國家政權的財政需求劇增，顯然與傳統農業經濟的承負能力不相適應。以湖北為例，據1942年湖北省政府主席陳誠稱，僅湖北一省實行「新縣制」就需要52萬幹部，若每人每月薪俸十元，全省每年就要6000多萬；若每人每月薪俸50元，全省每年就需要3億元。而1942年湖北省的年財政收入僅1200萬元，支付一省行政人員的薪俸尚不敷遠甚。就全國而論，據當時的估計，近千萬基層幹部每月以維持其最低生活水平計，就需要40億元。國民黨政權在深入基層社會的過程中，面臨著巨額的財政負擔。據1946年底的統計，國民黨中央的財政支出超過其收入的5倍。中央政府在入不敷出的情況下，一方面濫發紙幣，同時對地方各級政府的經費預算大力削減，甚至停發。基層行政人員薪餉微薄，有的完全沒有薪餉。政府實際上默許這些基層行政人員在與農民打交道中浮收攤派以維生。這等於政府每年從廣大農民手中獲取數以百億的行政「暗稅」。
除了組織成本外，國民黨政權的深入，還必須有一支健全的組織隊伍。蔣介石也一再強調，要行「新縣制」，首在得人。國民黨實行「新縣制」需要上千萬基層幹部。人才從何而來？作為一個現代動員型政黨，國民黨本可大量從基層社會中吸收黨員，然後通過其意識形態的嚴格薰陶和組織訓練，將黨員源源不斷地轉化為基層幹部。但國民黨的基層黨組織建設比其基層政權建設還遠為滯後。戰前國民黨黨員不僅人數有限，而且集中在城市和上層，農村黨員如鳳毛麟角。戰時國民黨黨員人數雖有所增加，黨的組織也向基層社會有所深入，但總體而言，基層黨組織仍不過是基層政權的附庸和寄生體。黨不是培養和派遣合格的黨員去充當基層幹部，而是不加甄別地將所有現職基層保甲長披上黨員的外衣。其結果，不是將合格的黨員轉化為基層幹部，而是將不合格的基層幹部轉化為黨員。
國民黨基層組織建設的另一條途徑，是指望讓「公正士紳」和新知識分子接受黨的意識形態訓練後轉化為基層幹部。但是，這個時期，中國縣以下基層社會與19世紀以前相比，已經發生了很大變化。如前所述，自科舉制度廢除後，傳統文人士紳逐漸衰亡，新知識分子城市化，鄉村成了窮光蛋、地痞流氓和土豪劣紳的淵藪。在這種情況下，國民黨面臨著三種選擇：一是象中國共產黨那磋，徹底打倒土豪劣紳等鄉村惡勢力，實行土地改革，依靠廣大農民，建立以農民為主體的基層政權；二是放棄對廣大農村的控制和管理，將國家權力縮回到縣衙門一級；三是將國家政權強行向下擴張、滲透。
由於國民黨既要「安內」，又要「攘外」，需要大力汲取和動員民間社會的人力物力資源，必須強化對鄉村社會的控制；同時，在1927年南京政權建立以後，國民黨的意識形態和階級基礎已經轉換，因此，第一和第二種選擇均非國民黨所願，唯有第三種選擇。
在歷代封建王朝的盛世，在儒家意識形態一體化的前提下，上層的官治與下層的紳治本屬相輔相成。但在20世紀前半期，時勢已易，上層士大夫的角色被新型文官所取代，而下層文人鄉紳衰亡後，留下的「權力真空」卻由土豪劣紳等邊緣惡勢力來填充，前者尚有某些舊的道德規範可守，後者則完全是一群無法無天的邊緣勢力。在這種情況下，國民黨政權強行向下擴張，不但未能找到一個理想的託付「支點」，反而恰逢其會地為土豪劣紳提供了一個縱橫馳騁的舞台和天地。
在國民黨政權建立初期，其政權的縱向滲透尚局限在縣衙門一級，區公所屬於自治組織。1933年，當國民政府行政院農村復興委員會的調查人員下鄉調查時，他們發現，是時的鄉村政治組織的中心機關是區公所，鄉鎮以下無足輕重。區長一職成為這個時期土豪劣紳覬覦的主要目標。這一點，蔣介石1934年的言論可為佐證：
「依現行《縣組織法》，縣以下之各鄉，原定分劃為若干區，各設區公所，以為地方自治機關，第組織既不健全，人選亦甚濫雜，經費則尤形短絀。地方民眾之視區長，無異昔日之團董庄頭，絕不特加尊重，於是地方士民之賢良者，多趑趄引避，不肖者則奔競而進，結果各地區長，大都為貪污土劣所把持，助行政令則不足，壓迫民眾則有餘……」。
蔣介石認為，區長職位之所以被土劣所篡奪，是因為區長職位低，不能吸引人才的緣故。其實，這個時期，基層社會精英普遍「上浮」，以至於合格稱職的縣長人選亦不易羅致。政權越深入，人選越雜濫。土劣乘機攬權，乃勢所必然。
據1933年行政院農村復興委員會在河南江蘇等省農村的調查，區長人選非常複雜，有舊官僚、舊幕僚、舊紳士，也有新式中學畢業生和個別大學畢業生。據對河南87個區長的出身的調查，內中大學畢業者1人，專門學校畢業者8人，中學畢業者5人，各類訓練所出身者59人，其他14人。這裡所謂的「各類訓練所出身」的59人和「其他」14人，實際上都是沒有受過正規新式教育的「雜途」之流。其比例竟佔84％。
再看他們的經濟地位，其中佔地300畝以上者佔13.6％，100－－300畝者佔59.1％，100畝以下者佔27.3％。從經濟地位可以看出他們絕大多數是地主。當時的調查報告寫道：「區長們憑藉他