1951年2月初，韋國清向中共中央軍委報告，越軍總兵力的情況及其分布是：
越南勞動黨中央將整個印度支那劃分為10個「聯區」，即越北聯區（越南北部邊境一帶），然後從北至南分為3、4、5、7、8、9聯區，其中的第9聯區靠近西貢。此外還有「北老聯區」（越南西北一部和寮國上寮地區）、「南老聯區」（越南南方一部和寮國南部），以及「高棉聯區」。
此時，越軍正規軍計有：
第308師，下轄三個團，1.6萬人。
第312師，下轄三個團，1.3萬人。
第316師，下轄兩個團，7000人。
第304師，下轄三個團，2.1萬人。
第95山炮團，2000人。
第151工兵團，1600人。
偵察、通訊、警衛、運輸各兩個營，3000人。
即將組建的正規師、團有：
第320師，主要由第3聯區地方部隊升成，將於1951年4月組建完畢。
第325師，主要由第4聯區地方部隊升成。
第34重炮團，待組建後將由中國部隊給予裝備和訓練。
第99運輸團，將在當年雨季組建。
越軍地方部隊情況：
在越北聯區，第148獨立團直屬越軍總部，下轄九個大隊，總兵力約有1.6萬人，具有師的戰鬥實力。
第3聯區，第320師組建後還有地方部隊1.85萬人。
第4聯區，第325師組建後還有地方部隊1.17萬人。
在越南蜂腰地帶以南的第5聯區，越軍地方武裝也很活躍，已經有5個團，兵力近2萬人。
在其他各個聯區，地方部隊有一個團至兩個團不等。
但是在越南南端的第7、8、9三個聯區，陸上聯繫被法軍阻斷，連電台也不能正常聯繫，所以總部對他們的指揮很弱，主要由勞動黨南方局來領導。
在寮國，越軍有兩個團分別進入上寮和中、下寮活動；在柬埔寨，越軍有一個營時而到那裡活動。
到1951年2月，越軍總數約為20萬人，其中在越南北部約有11萬多人，在越南中部約有5萬人，其餘散布在各地。
經過兩個月休整，越軍於1951年3月決定發動東北戰役，又稱「黃花探戰役」，主戰場選擇在越南東北海岸城市海防以北32公里的基隆煤礦附近。那是一個半丘陵地帶，水網稻田點綴其間。20世紀初，越南民族英雄黃花探曾在那裡抗擊法軍。
越軍將於東北戰役中使用在原第174團基礎上發展起來、剛剛組建的第316師，進攻越南重要海港海防和重要煤田鴻基之間的「塔西尼防線」東起點上的小鎮冒溪。實施戰役的指導思想仍然是圍點打援，將第308師和第312師放在第316師後面，尋找戰機殲滅法軍的有生力量。這一帶是法軍力量比較薄弱的地方，這次戰役的意圖也不大，如果殲敵五個營就算完成了預定計畫。為了迷惑法軍指揮部，越軍總部命令在紅河三角洲南端的第304師和第320師向修建中的「塔西尼防線」南部實施佯攻。從3月中旬開始，越軍三個師共七個團（第312和第316師各欠一個團）經長途行軍集結到越南東北部戰區。
中國軍事顧問團在越南中央根據地居住的竹樓
中國軍事顧問團隨越軍總部行動。
紅河中游戰役結束之後，中國軍事顧問即提出，戰役結果表明，和法軍糾纏在平原有許多不利，不容易打殲滅戰。不如向西北地區轉移，開闢鞏固的西北根據地。但是，顧問們沒有說服越軍的高級將領們，於是又提出先攻打越中邊界線上的重鎮芒街。因為邊界戰役後期，法軍一度撤離芒街，不久又捲土重來。中國顧問建議先打芒街，理由是那裡背靠中國，打下來之後可以穩固防守。但是越方表示不願意打芒街，原因之一是那裡的法方守軍中有相當一部分是潰退入越的中國國民黨軍殘部，他們為法方所收留。越方認為他們的戰鬥力較強，怕進攻時傷亡太大。越方還是希望進攻18號公路沿線。
經協調，中國顧問同意了越方意見，東北戰役遂按計畫實施。按越南戰史的說法，戰役自1951年3月20日發起。