當段祺瑞掃蕩了張勳的辮子軍，再次回到北京的時候，原來的國會已經被黎元洪解散了，而黎元洪也退位回到了天津租界做他的寓公。所有的障礙蕩然無存，對德宣戰，加入協約國做小兄弟，不再有任何阻礙。於是，順順噹噹地，北京政府對德宣布進入戰爭狀態。除了對德奧在中國的官方人士做象徵性的圈禁，總稅務司暫時停止了對德奧兩國庚子賠款的支付之外，一切都沒有變化。據當時管理德國戰俘營的人回憶說，當時收攏了近百名所謂的德國戰俘，每日好吃好喝好招待，一日三餐西餐，「用餐時擺的排面像大餐館一樣講究」。想要外出，也敬隨尊便。 參戰與否，跟各地軍閥沒關係，跟北京政府似乎也沒有多少關係，倒是跟某些地方，比如山東地方的老百姓有點關係——大批活不下去的青壯年勞工，通過當時英國控制的威海，被半騙半收買地裝上了輪船，送到歐洲戰場去挖戰壕，修工事，送彈藥，一不小心，就做了炮灰。這種事在中國宣戰之前已經有了，宣戰，給了這種變相販賣「豬仔」的行為，一個最好的合法借口。
原本就沒有打算出一兵一卒的北京政府，卻要編練參戰軍。討伐張勳的經歷，讓段祺瑞痛感手頭沒有嫡系武力的難堪。有了參戰的借口，用日本人的錢和武器，編練一支直接掌握的武裝，再好不過。於是，再造共和的段祺瑞，復任不久，就主動退下來做了參戰督辦。一直到五四運動爆發，段祺瑞都頂著這個「督辦」的頭銜，只不過一戰結束後，參戰督辦變成了邊防督辦。這個督辦，名義上直屬於總統，但期間的先後兩任總統，馮國璋和徐世昌都管不了。徐世昌自不必說，他是段祺瑞一手捧上去的。馮國璋按理說應該是個有實力的軍閥，有長江三督，江蘇的李純、江西的陳光遠和湖北的王占元做後盾。但是，蹲在南京做副總統的馮國璋，擁兵東南，勢延長江，可以不時地弄出點動靜來，讓段祺瑞難堪，但進了北京代替黎元洪做了總統，儘管也帶了一師人馬自衛，但在北京這個段祺瑞的勢力範圍里，大體上卻像進了籠子的鳥，不勞段祺瑞出馬，一個小徐就把他控制得死死的，基本上是要東則東，要西則西。長江三督，只有李純比較忠心，也遠水不解近渴，其實也不敢前來給老主公送水。馮國璋自己，雖然事事都被老把弟段祺瑞牽著鼻子走，但絕無決裂的膽量。畢竟，北洋派一體的神話，那時候還在維持。實在被逼急了，馮國璋也乘車南逃過一次，但是到了安徽，就被接到命令的安徽督軍倪嗣沖截了下來，死活不讓總統過去。手上有一旅衛隊的大總統，硬是不敢衝出一條血路，殺將過去，只好乖乖地回來，依舊在中南海做傀儡。因此，段祺瑞這個督辦，實際上是北京政府的太上皇，他有權給內閣各部下指令，而各部大小事務，包括總理，在稟報總統的同時，也得稟報督辦，各地上報公文，第一位寫總統，第二位就是督辦。
督辦雖然在1917年底就位，但參戰軍的籌備，卻一直拖到1918年的8月才啟動。由於籌建參戰軍的經費，日本方面允諾提供，這大半年的時間，都耗費在中日之間相關的交涉上。等到參戰軍開始編練，那邊的歐戰，已經進入尾聲，地球人都知道仗快打完了。好在，參戰軍本來就不是為了參戰的，歐洲那邊戰事告終，中國這邊卻緊鑼密鼓地編練軍隊，一丁點停下來的意思都沒有。1919年1月，3個師的參戰軍正式成立，第一師駐北京北苑，師長曲同豐，第二師駐濟南，師長馬良，第三師駐北京南苑，師長陳文運。其中，第二師的師長馬良，在五四運動中，是一個大大的反面角色。跟湖南督軍張敬堯一樣，都屬於給段祺瑞添亂抹黑的主兒。
參戰軍的編練，是日本軍隊的翻版，不僅經費來自日本，軍隊的編製是日式的，教官是日本派來的，武器裝備也全部採用日本的，連拖炮用的馬，都從日本進口。 從晚清到民國，國人軍事現代化，初學普魯士，後學日本，本不奇怪。那一時期中國的很多軍校、講武堂，連校舍都模仿日本士官學校，從日本士官學校畢業的中國學生，按道理學的只是如何做士官，兵頭班長，結果回國之後，都當了將軍。但是，像參戰軍這樣，武器裝備、軍隊編製加上馬匹軍裝，從頭到腳由日本方面主動包攬下來的軍隊，還是第一次。大方地出錢出人出力的日本人，特意強調，新編練的參戰軍，「須有國家性質，將來可備中央自由調遣為斷」。 意思就是說，參戰軍以後就是中國的中央軍。當時，皖系即中央，至少皖系自己是這樣認為的。因此，所謂中央的軍隊，就是皖系的嫡系軍隊，也就是段祺瑞的私軍。參戰軍隊一個旅長在隊列講話里說：「軍隊就好比是狗，主人讓我們咬誰我們就去咬誰。」 當然，參戰軍的主人不是國家，更不是人民，理所當然，就是段祺瑞。
參戰軍編練成軍之後，由於仗早打完了，還叫參戰軍不太好意思，段祺瑞遂將之改成邊防軍，自己依舊做著督辦，即邊防督辦。不僅如此，還讓小徐另編了西北邊防軍4個混成旅。段祺瑞一躍成為中國軍閥中嫡系武力最龐大、裝備最精良的一位，而且把持中央政府，挾天子以令諸侯，極大地刺激了他久已有之的武力統一的野心，更加堅定了他原本已經在推行的武力統一政策的決心。
儘管段祺瑞是武人，但也深知，在政治舞台上演戲，有武戲也要有文戲，武人唱武戲，文人唱文戲，文戲就是選舉新的國會。張勳復辟，經黎元洪之手解散了第一屆國會，罪名雖然由張勳和黎元洪兩人來擔，但最大的得益者，卻是段祺瑞。沒有了國會的掣肘，背後有武力靠山而且掌握了內閣的北洋之虎段祺瑞，就沒有什麼力量可以擋住他意志的施行，這就是為什麼代理黎元洪做總統的馮國璋並非像黎元洪那樣無權無勇，卻根本不是段祺瑞對手，只能乖乖地做俘虜的緣故。解決張勳之後，段祺瑞跟梁啟超、湯化龍的研究系合作，組成了臨時參議會作為臨時代議機構，但是，根本的解決，是選出一個聽話的國會。
段祺瑞想要一個聽話的國會，而研究系想要在未來的國會中成為第一大黨，兩下同床異夢，但從表面上看，卻是同一個夢。後者設計選舉方案，前者下本錢操辦。於是，經過一段時間的籌備，皖系另起爐灶，第二屆國會選舉開鑼。具體操辦者，是段祺瑞門下第一號謀士兼大將徐樹錚。
徐樹錚，字又錚，江蘇蕭縣人，秀才出身。在民國史上，人稱小徐，以區別於徐世昌。小徐很早就跟著段祺瑞為記事幕僚的一種，很得段的賞識。段自家做了統制師長之後，特意把他送到日本士官學校學習軍事，在辛亥革命的前一年學成回國，成為國內還算比較稀罕的日本士官生的一員，遂成段祺瑞的第一號謀士兼大將，段祺瑞對他言聽計從。皖系參戰軍第二師師長陳文運回憶說，在段祺瑞當家的那段時間，有什麼事，向段請示，段總會說：「找又錚去。」只要徐樹錚這個關口過不去，什麼事也辦不成。 不過，得到段祺瑞如此信任的小徐，的確有才。客觀地說，小徐在民國諸將領中，文才無人能及。他跟當時名儒柯劭忞《清史稿》的主力編纂者，《新元史》的作者、姚永朴近代詩人、林紓即林琴南，近代西方小說的頭號翻譯大師，都有交情。他喜歡崑曲，談不上顧曲周郎，但也喜歡唱一口。徐一士徐致靖侄子，近代有名的文人說他「有儒將之風」，「其文及詩詞，頗有功候，不乏斐然之作，不僅以人傳也」。 《近現代詞紀事會評》收錄他《金盞子》詞一首：
風雨龍飛，望薊門煙樹，九邊雄闊，鵝鴨起軍聲，偏無道民心，老僧能說。那知畫里功名，早客空飄忽。休更問，金陵大功坊畔，柳花如雪。
銷歇。吊勛閥，揩倦眼，縱橫王氣竭。無人願騎戰馬，難重遇、天生病虎俠骨。坐看萬里江山，只春風鵜鴂。泉寒悄，誰管細雨侵簾，燕子愁絕？
讀起來，還是很有氣勢。值得一提的是，在五四運動前，北大新文化運動諸將跟林琴南打筆仗，林老先生氣不過，寫小說《荊生》，希望一個偉丈夫出面，把北大的這些「妖魔鬼怪」都幹掉。人們都說，林筆下的這個偉丈夫，意中者就是徐樹錚。但是徐樹錚並沒有應老友的呼籲，出來插上一腳。當時人回憶說，其實徐樹錚不是一個蠻橫跋扈的人，見人滿面春風，彬彬有禮，從不當面讓人下不來台。
有文采，而且畢業於當時相當稀罕的日本士官學校的徐樹錚，自視甚高，周圍的人和他自己都覺得他徐樹錚就是文武全才，根本沒把南北的軍人政客巨頭放在眼裡。當年皖系諸將，除了靳雲鵬之外，都挺佩服他。陳文運說他是在北洋時期唯一見到的可以「五官並用」的人，他親眼所見，徐樹錚「可以一面跟他說話，一面批公事」。打電話的時候，從來不用查號碼，都記在他腦子裡。 只是，當年日本的士官學校，教的僅僅為士官的本事，即具體指揮班排規模的戰鬥的事務，畢業生能有多少軍事才能，相當可疑。落到小徐頭上，我們看到，他的文韜武略，用在政治上是權術，用在軍事上也是權術，縱橫捭闔這一套，而且玩得心狠手辣，這一點，我們以後還要提到。只有在編練西北邊防軍的時候，練兵還有點自己的