一戰以來，一直對中國虎視眈眈，認為一戰是日本鯨吞中國天賜良機的日本，在袁世凱死後，突然變了調子，高唱起日中親善來，而且朝野上下，都急於表示對中國的友好。個中原由，從表明上看，是日本內閣換人，大隈換成了寺內。但更深層的原因，是大隈內閣想借一戰之機，把中國一口吞下的野心，碰到了很大的阻力，嘴張開了，卻好像被什麼東西卡住，上不上，下不下。中國反彈強烈，西方也對日本的趁火打劫，心懷不滿。結果呢，日本的元老們，不高興了，於是大隈重信，只好走人。按日本學者井上清的說法，由於大隈過於強硬的對華政策，二十一條簽訂後，日美關係惡化，日英關係也出現了陰影。更重要的是，這種政策激起了中國人的強烈反彈，連親日派都不大親日了。結果，這些元老們，尤其是山縣有朋對大隈表示不滿。其實，在日本知識界，大隈名聲一直就不佳。哲學家中江兆民叫他「投機商」，人們提到大隈，往往稱之為「肥後之俗物」肥後是大隈的故鄉。 因此，大隈下台，得到政友會和國民黨兩黨支持的軍人寺內上台組閣，一改過去對中國中央政府壓迫的策略，尋找合適的對象，加以扶植。因此，他們選擇了段祺瑞。 扶植段祺瑞的具體政策的實施，就是借給給段政府大量的金錢，讓段的北京政府硬起來。同時供給日制的武器，支持段祺瑞編練一支「中央軍」。
其實，在當時的日本政界，大隈還算是一個有理論的政客。他曾經是著名的「支那保全論」的提倡者，但他同時又是一個明治以來堅定的西化論者。在他看來，在東方，唯有日本才是「西方文明的介紹者」，最完美地吸收和消化了西方文明，因此就成了東方唯一的代表者，屬於能在現代世界佔有一席之地的唯一的東方國家。基於此，日本學者認為，正因為這樣的思想背景，大隈最終走向了把對華二十一條強加給中國的道路。 顯然，從所謂的「支那保全論」到趁一戰之機獨吞中國，帶有很強的投機色彩。這樣的投機，在當時的日本朝野，雖然沒有引起很大的反彈。但這種投機的具體操作，效果卻相當不好。
雖然自甲午之後，日本的國勢蒸蒸日上，但想要在一戰之際，趁歐洲列強忙於戰事，一口吞下中國，依然屬於蛇吞象的妄想。因為，對於日本這個小國來說，中國實在太大，以日本當時的國力，吞下中國，還是力不從心。況且，地球是圓的，歐美列強，雖然陷於戰爭，但不等於從這個地球上消失了，無論如何，歐美不可能允許日本獨吞中國。唯一的機會是，利用各種機會，製造中國的內亂，趁亂下嘴，使得中國分裂。然後，再一塊塊吞下。從某種意義上講，日本逼迫中國政府簽訂二十一條，獲取利益並非主要目的，也不是想一下子就把中國變成朝鮮。否則，最為露骨的第五號條款，不會是所謂的建議條款。但是，這種不要求中國政府落實的條款，卻堂而皇之地提出來，最主要的目的，是要藉此製造混亂，只要袁世凱政府答應了其他條款，在輿論看來，就等於答應了所有的條款。因為是秘密談判，袁世凱政府也無法很好地澄清。因此，這一招一出，就會使在日本人看來有強人面目的袁世凱政權，喪失合法性，統治不下去，產生內亂。當然，內亂真的還是出現了。只是，內亂沒有日本預料，在二十一條簽訂之時發生，而是在洪憲帝制之際出現了。因為袁世凱非常錯誤地判斷了形勢，他和他的策士如楊度之流，誤以為稱帝可以再樹權威，重建合法性，結果是反而給了反對者以對抗中央政府的最合適的借口——反倒退，這個借口，最大限度地符合自晚清以來來源於進化論意識形態的政治正確性，使得袁政權的合法性進一步喪失，最終導致袁世凱的垮台。而居心叵測的日本人，在洪憲帝制的醞釀期間，扮演了十分可疑的角色，先是暗示帝制可為，然後又隨著西方列強，抵制袁世凱的帝制。在洪憲帝制期間，中國如日本所願，再次陷於動蕩，在動蕩中，成心搗亂的日本人則花了大量的精力和資財，資助袁世凱的敵人，從革命黨到宗社黨，日本人一律給錢給槍，提供顧問，唯恐天下不亂。日本軍官，在旅順、大連為蒙古叛亂武裝巴布扎布訓練士兵。各地的日本浪人，也有組織地到處尋釁鬧事，用西原借款的主角西原龜三的話來說，就是「猖狂已極」。 可以說，這一切，都是日本自提出二十一條以來的一系列「組合拳」。
然而，袁世凱死後，中國並沒有如日本所願，陷入內戰無從自拔，反而各方很快達成妥協，在恢複臨時約法的前提下，重建共和，大體恢複了秩序。事實上，只要中國沒有陷入大的混亂，以當時日本的國力，依舊是不大可能一口將中國吞下的。日本人急於求成，四下點火挑釁的行為，卻激起中國人普遍的惡感和敵視，民間對日本人惡感陡然增加。這使得日本自參加八國聯軍佔領北京以來表現出來的「善意」，蕩然無存。但比較起來，社會的上層，包括政界人士，對日本的惡感更甚，連中國著名的親日派人物，都對日本表現出敵意和警惕。據西原自己後來回憶，他第一次見曹汝霖的時候，一向親日的曹對日本的做法很不滿。更重要的是，儘管西方列強忙於歐戰，無暇東顧，但是，西方世界顯然不能容忍日本吞下中國，那就意味著在東方出現了一個龐然大物，整個東方，幾乎都變成了日本的囊中之物，這絕對不是西方所樂意見到的。因為這就等於日本一躍成為世界的巨無霸，一直以來的世界均勢就完全被破壞了。所以，自二十一條事件之後，日本和西方，尤其是和美國的關係驟然緊張，英法輿論也對日本相當不滿。一時間，日本的對華政策，陷於兩難，一口吞不下，卡在喉嚨里，上不上，下不下，很是難受。而且隨著歐洲的逐漸明朗化，戰事接近尾聲，這種四面楚歌的局面，對於日本相當不利。在這種情況下，連當時在華的日本人，意見都出現了嚴重分歧，一種主張懷柔，「宋襄之仁」，一種則為「強橫蠻幹」，乾脆一不做二不休，拿下中國算了。 而在日本的政界，對華政策的僵局，演變成政潮，大隈內閣的屁股開始有點坐不穩了，日本政壇勢力很大的政友會元老，越來越對大隈看不順眼。看準這個機會，當時任朝鮮總督的寺內正毅，特意派出他的密友西原龜三，來到中國收集大隈內閣的「黑材料」，寫成革命騷亂實情調查書，回國在議員聚會的場所演講，引起「大騷動」，然後各派議員決定到中國實地調查，向元老和宮廷報告。
自甲午戰爭以來，中日成了密切相關的一對冤家，日本感冒，中國發燒，反之亦然。第一次世界大戰，日本朝野視之為「天佑」之機，當然很想藉此時機一口將中國吞下，但是，對於日本來說，中國實在是太大了，如果貿然開戰，武力征服，誰也難以預後，不敢開戰，卻擺出一副強硬的姿態，咄咄逼人，不僅徒增中國人的敵意，順帶導致日本與英美之間出現裂痕，而且裂痕越來越大。英美，尤其是美國，對日本的野心也越來越警惕。所以，日本人在歐戰期間固然可以小動作不斷，但是一旦動作太大，等到歐戰結束，西方列強可以騰出手來的時候，日本的處境，將十分不利。中國問題處理不好，即便沒有趁火打劫的寺內正毅等人，大隈內閣也做不下去。換人，勢必改變政策。按日本人思維習慣，剛的一手碰到阻礙，勢必轉到柔的一面來，因此，比起此前的劍拔弩張、咄咄逼人來，改變了的政策有了一點懷柔的味道，而這味道的體現者，主要是一個人，他就是西原龜三，懷柔政策的具體內容，就是西原借款。
西原龜三是個生意人，一個精明的生意人。在寺內正毅任朝鮮總督期間，勝田主計和他搭檔主政朝鮮銀行，而西原在朝鮮經營紡紗業，當時朝鮮銀行陷入困局，在西原的幫助下，得以解困，並且有了很大的發展。由此，西原跟寺內和勝田結交。後來，在寺內和勝田聯袂組閣，在勝田擔任藏相即財政部長的大藏省，西原沒有任何名分，但卻可以隨意出入，指揮秘書，呼來喝去，宛若主人，很有點類似於徐樹錚跟段祺瑞的關係，可見其受信任之深。西原出身貧寒，但十分勤勉，而且簡樸，發跡之後，家眷依然留在鄉下，自己單個一人在東京租住一個小公寓，生活簡樸到了極點。為人據說也十分清廉，掌管如此大的金錢往來，跟貪腐成性的中國權要打了那麼多次交道，一點好處沒有拿過。人家送他古董香爐，也推說自己房子小，沒有地方放而卻而不納。但是，西原跟許多日本能人一樣，主意特別正，特別固執，只要自己認為對的事，無論如何都要堅持到底。西原借款，就是這樣一件在他看來一定要堅持做的事。
從某種意義上說，如果沒有西原，日本對華政策的改變，會走向何方，真有點說不清。恰是這個在野人士，給這個改變定了調。這個改變，用西原自己的話來說，屬於介於「宋襄之仁」和「強橫蠻幹」之間的中道。改變大隈政府支持中國合法中央政府的敵對方，專門搗亂，激化內亂的策略，選擇支持中國中央政府。扶植這個政府中的親日勢力，以懷柔政策，軟的一手，實現日本想要從中國得到的一切。而這種政策的改變，主要體現在一系列的借款上。這種以借款為標誌的懷柔政策，其背