圓明園前提塘官的活躍身影，向我們提示著當時的通訊條件。各省的奏摺、題本和咨文，通過兵部遍設全國的驛站系統，由驛卒騎驛馬，一站站地接力，送往公文的目的地。從廣州到北京，若以普通速度，驛遞需時約30至35天；若以「四百里加急」，需時約20多天；若以「五百里加急」，需時約16至19天。至於「六百里加急」、「八百里加急」，速度當然更快，但會跑死驛馬累死驛卒，一般並不採用。
根據「禮樂征伐自天子出」的儒家原則，戰爭的一切決定都應出自聖裁。而今天看來如此緩慢的通訊速度，在對付地方造反、邊境叛亂等傳統戰事時，已顯露出弊陋，但大體還能應付過去。可是，在這場由近代化的敵手發動的鴉片戰爭中，驛馬的速度相對於軍情的頓變，則是過於緩慢了。清廷的決策往往比實際慢半拍，甚至慢一二拍。
以下各章節討論整個戰爭中清政府決策，不能忽略這一條件限制。
正因為當時的驛遞速度，更兼清王朝毫無戰爭準備，道光帝對戰爭的開局，並不如我們通常認為的那般清楚。這是因為，他最初得到的信息是很混亂的。可以說，在最初的20天內，他似乎是盲目行事。
讓我們列出一張時間表，看看道光帝依次得到的信息內容以及他相應的對策。
1840年7月17日，定海失陷後第12天，道光帝收到兩廣總督林則徐於6月中旬發出的奏摺，稱清方火燒辦艇篷寮，英方「實無能為」，非常高興，硃批「所辦可嘉之至」。
三天後，7月20日，道光帝收到浙江巡撫烏爾恭額於7月8日發出的奏摺，告知「英夷」三四千人已登陸定海。 他不免大怒。由於前一段時間內收到的廣東、福建的奏摺，多稱如何與英國鴉片船交戰獲勝，更由於林則徐錯誤的敵情判斷，使他誤以為竄犯定海的「英夷」，不過是在粵、閩受挫的鴉片販子，「藉勢售私」。他在烏爾恭額奏摺上的硃批說明，他此時並沒有把英軍這伙「區區小丑」放在眼裡。因對浙江文武的「張皇失措」不滿，他調曾在平定川楚白蓮教、張格爾諸役中屢立戰功的福建陸路提督餘步雲，入浙協助攻剿。兩天後，即7月22日，他又根據定海的教訓，命令沿海各省「加意防堵」，以防那些「售煙圖利」而被斷絕貿易的「英夷」，「分竄各地，肆行擾害」。
7月24日，道光帝再次收到烏爾恭額於7月11日發出的奏摺，告知定海失守，英「夷」進逼鎮海。此時，他似乎看出侵犯定海者非為賣煙英船，即命閩浙總督鄧廷楨、兩江總督伊裡布各派水師數千名援浙。以三省兵力合剿一處，道光帝頗具勝利信心。兩天後，7月26日，他在命令各省查拿漢奸的上諭中稱：「𠸄咭唎逆夷滋事，攻陷定海，現已調兵合剿，不難即時撲滅。」
8月1日，道光帝收到林則徐於6月24日發出的奏摺，告知英國續來軍艦9艘、輪船3艘，開始覺察到局勢的嚴峻性。他沒有做進一步的表示，僅在林奏上硃批「隨時加意嚴防，不可稍懈」。
8月2日，道光帝收到乍浦副都統於7月23日發出的奏摺，告知英艦1艘進犯乍浦。他即令杭州將軍派兵增援。
8月3日，道光帝又收到林則徐於7月3日發出的奏摺，告知又到英國軍艦10艘、輪船2艘；並告知聽聞英軍可能北上舟山、上海、天津。他一面命令林則徐嚴密防守，「不事張皇」。一面根據林則徐的建議，命令直隸總督琦善：英艦到天津，若情詞恭順，「告以天朝制度，向在廣東互市」，天津既不準通商，也不準「據情轉奏」；若桀驁不馴，立即統兵剿辦。道光帝在天津布置的兩手準備，表現出其原先一意剿辦的旨意已有搖移。
同一天，道光帝收到鄧廷楨於7月16日發出的奏摺，告知廈門開戰獲勝，大為興奮，硃批「所辦好」，並對出力員弁優賞有差。
8月4日，道光帝收到烏爾恭額於7月24日發出的奏摺，告知英國增添軍艦，並投遞「偽相」（指巴麥尊）文書等情。道光帝對照廈門「獲勝」的戰報，下令將烏爾恭額革職，留營效力，調鄧廷楨赴浙主持軍務，併兼署浙江巡撫。
8月6日，道光帝收到鄧廷楨於7月21日發出的奏摺，稱其得知定海戰況欲赴浙江，但恐英軍再犯福建，「轉恐首尾不能相應」。道光帝令兩江總督伊裡布為欽差大臣，前往浙江主持軍務。
8月9日，道光帝收到琦善關於天津防務的奏摺。直到此時（即定海失陷後一個多月），他才發現自己對「夷情」實在是一無所知，便想起幾天前烏爾恭額提到「偽相」文書的情節，作出了一項破例的決定，諭令琦善：「倘有投遞稟帖情事，無論夷字漢字，即將原稟進呈。」在天津接受外國人的投書，本不符合「天朝」體制，更何況投書者已有「逆反」行跡。但在此時，道光帝急欲了解究竟發生了什麼事，也就不顧及祖制。這對守成的道光帝來說，確實是大膽的舉動。然而，因不知道英艦是否會到天津，同一天，他還諭令正趕赴浙江的欽差大臣伊裡布，部署了種種了解敵情的手段。
從這張時間表看，道光帝依次得到信息的時間與英軍行動的順序，恰恰顛倒，其對策也有不得要領之感。如浙江的主帥，先後有餘步雲、鄧廷楨、伊裡布之三變，逐級加碼。從7月20日至8月9日，他在這整整的20天內，總算是明白了英國已發動戰爭這麼一個事實，但仍然沒有弄清楚引起戰爭的原因。當然，他這20天內對此的基本態度，毫無疑問是主「剿」，這也毫無疑問是「天朝」統治者對「逆夷」的本能反應。
但是，從後來發生的情勢來看，8月9日道光帝關於接受「稟帖」的諭令，卻是清王朝決策的一大轉機。
和道光帝一樣，直隸總督琦善一開始也是主「剿」的。
當7月22日道光帝命各省「加意嚴防」的諭令到達後，琦善立即採取了三條對策：
一、天津以北各小口，改派立有軍功的將領負責指揮，「密授防禦之策」。
二、親赴天津海口坐鎮指揮，並令地方官「暗備火攻器械」，岸炮與火攻並舉。
三、「由官授以器械」於村民，「示以賞罰，使之暗相保護」。
琦善的這些方法，與前章所敘廣東的情形相比，似乎是一種袖珍版的林則徐制敵方略。
8月4日，琦善又收到道光帝命其作兩手準備的諭令。對如何剿辦，他又作了一些具體部署；而對如何勸諭，感到迷惑不解，上奏中稱：「伏查英夷詭詐百出，如專為求通貿易，該逆夷豈不知聖人天下一家，只須在粵懇商，何必遠來天津？如欲吁懇恩施，何以膽敢在浙江佔據城池？」他的結論是，英國「顯懷異志」，「不可不嚴兵戒備」。
就在琦善收到命其接受「稟帖」上諭的第二天，8月11日，英軍艦隊抵達。他遵旨派出遊擊羅應鰲與英艦威厘士厘號艦長馬他侖（與1838年來華的東印度艦隊司令馬他侖同姓，非為一人）接洽，但收到的不是「稟帖」，而是懿律致琦善的「咨會」。按照當時清官方文書的程式，「咨會」是一種平行文書。義律等人盼望已久的中英平等文書的直接往來，終於在大沽口外以炮艦的方式得以實現。而久官北方不諳對外體制的琦善，似乎沒有發現其中的變故，隨奏附呈時未作任何評論。
懿律的「咨會」陳述了廈門、鎮海拒收投書的情節，聲稱此等行為「以致冤情無能得以疏聞」，要求琦善在6天內派人前往英艦，接收「大英國家照會之公文」。
「冤情」、「疏聞」等語，與道光帝諭令中「果無桀驁情形」的規定相吻合，但派人登艦接受「照會」，諭旨中沒有相應的規定。琦善感到沒有把握，不敢擅專，連忙上奏請旨。道光帝於8月13日批准。
於是，琦善於8月15日「札復」（而不是清朝官員以往慣用的「諭令」）「英吉利國統帥懿」，表示派人前往接收「公文」。他此時還弄不清「照會」的性質，在「札復」中問了一句，「是否貴國王進呈大皇帝表文，抑系貴國王移咨本爵督閣部堂公文？」他約定在10天內對英方「照會」給予答覆，並要求英艦不得內駛。
8月17日，以千總而冒牌守備的白含章 取回了巴麥尊外相致中國宰相書。琦善立即上奏進呈。
也就在此時，琦善主「剿」的信念動搖了。接收投書一事，使他親眼看到了英軍的實力。原先腦海中朦朧渾沌的「泰西」，已經物化為具體實在的「火焰船」等諸般利器。他在奏摺中雖然沒有鬆口，但今人讀此猶可體會到其隱隱的心跡。
當時的英國還吃不透中國。正如他們依據本國國情錯誤地以封鎖海口來迫清朝就範一樣，巴麥尊外相的公文，也錯誤地將收件人指定為中國宰相。
自明初朱元璋廢除丞相後，明、清兩代皇帝都是直接理政。而雍正帝改題為奏後，內閣的「票擬」也隨之取消。皇帝不藉手他人親理一切政務。用一個不盡恰當的比擬，即「國家元首兼政府首腦」。雖有大學士、軍機大臣等官，時人亦譽呼為「相