人民解放軍從1947年7月開始，由防禦轉入進攻。戰爭主要地已不在解放區內進行，而是在國民黨統治區內進行。這是一個歷史的轉折點。這一戰略性轉折，標誌著「中國革命已經進入新的高潮時期」。（《毛澤東選集》第4卷，第1257頁）
從人民解放軍總部公布的綜合戰績來看，1947年7月至12月的半年內，平均每月殲敵9個旅（1946年平均每月殲敵8個旅）。
在解放軍節節勝利的聲浪中，在人民革命進入高潮的形勢下，為了徹底打敗蔣介石國民黨，從各方面準備奪取全國勝利，中共中央於1947年12月25日至28日在陝北米脂縣楊家溝召開擴大會議。
會議著重討論並通過了毛澤東向會議提交的《目前形勢和我們的任務》的書面報告。報告分析了國際國內形勢，深刻闡明了黨在新形勢下需要解決的軍事、土改、整黨、經濟、統戰等方面的綱領和政策。
根據十二月會議的精神，1948年1月，彭德懷在楊家溝主持召開西北野戰軍前委擴大會議。彭德懷在報告中回顧了從延安以南抗擊戰到二次攻打榆林的戰鬥歷程，簡明扼要地總結了4點經驗：「指揮者對敵、我、民情及地形要熟悉」，這「是下決心的根據」；「要善於根據敵人之企圖來誘惑敵人，以達到自己的目的」；「要善於各個擊破敵人，先打弱的後打強的，不要想一口吞」；「兵不要太大，只要齊心；要練得好，用得法」。
會上，彭德懷強調要執行好黨的城市政策，指出：我們城市政策執行的好壞，將影響西北大中城市工商業家的向背。在農村「寧肯餓肚子也不能動中農」。要求各縱、旅黨委一定要注意紀律教育。
前委擴大會議提出西北野戰軍轉入外線作戰的基本任務，一是大量消滅敵人；一是建立根據地。會議從方針政策上為在西北開展新區和城市工作，做了具體規定和必要準備。
幾天後，彭德懷召集西北野戰軍司令部有關人員具體研究下一步作戰方向問題。
彭德懷首先發言。他說：「經過9個月作戰，西北野戰軍已殲滅蔣介石正規軍6.1萬人，非正規軍1萬餘人，迫使胡宗南部困守一些點線，採取」機動防禦「部署，陷入被動地位。野戰軍現在增加到7.5萬餘人。敵我兵力對比已由約10：1變為5：1。雖然敵大我小的形勢仍然存在，但西北野戰軍已開始掌握戰場主動權，執行中央軍委關於舉行戰略進攻，將戰爭引向國民黨統治區，在外線大量殲敵的主客觀條件完全具備了。轉入外線作戰，有北攻榆林、西出隴東和南出陝中3個方向可供選擇。下面請大家談談，向哪個方向出擊更為有利？」
與會者紛紛發言，有的建議打延安，說收復延安政治影響大；有的說應向隴東出擊，打擊「二馬」；還有的主張直插關中，捅胡宗南的老窩去。
彭德懷在聽完討論後說：敵人在延安盤踞近一年，修築了堅固的工事，又有1萬多兵力守備，攻打延安要付出較大的傷亡代價，還不到火候。向隴東出擊，路上缺乏糧食；同「二馬」騎兵打仗，可能打不成殲滅戰，胡宗南的力量又沒有消耗，兩頭一夾擊，我們就得打消耗戰。
說著，他走近地圖，在延安以南一帶的地圖上畫了一圈，接著說：「胡宗南在宜川、韓城一帶的工事雖強，但比延安差，且兵力不足。黃龍山道路崎嶇難走，如敵人增援，便於我們伏擊。現在敵人佔據黃河渡口，如我們利用得好，就會出其不意來一支奇兵（指當時在山西的王震第2縱隊）。」
他最後畫龍點睛地說：我們要打宜川、調洛川（敵人）；殲滅劉戡，收復延安。
經過討論，大家認為南出陝中，向黃龍山進軍確是把握全局，高瞻遠矚的一著好棋。
打宜川的設想就這樣初步誕生了。