武漢失守後，抗日戰爭進入戰略相持階段，日本帝國主義把過去集中主要軍事力量打擊國民黨的方針，改為對國民黨以政治誘降為主、以軍事打擊為輔的方針，而逐漸回師華北，企圖集中優勢兵力消滅我軍，摧毀抗日根據地，以鞏固其佔領區。從1938年11月到1940年底，僅華北地區日軍出動1000人以上的大規模「掃蕩」就多達109次，使用兵力總計50多萬人。
面對日本帝國主義的瘋狂進攻，毛澤東從容不迫，在1938年9月29日至11月6日召開的黨的六屆六中全會上，鎮定地提出「鞏固華北，發展華中」的戰略部署，指出，我「黨的主要工作方面是在戰區的敵後」，我黨我軍「將經過游擊戰爭，積蓄力量，把自己造成為粉碎日本帝國主義的決定因素之一」。
針對國民黨加緊與我黨我軍爭奪河北、山東以及日寇可能回師華北、鞏固其佔領區的新形勢，毛澤東命令八路軍主力挺進河北、山東兩省，協同當地軍民更加深入廣泛地開展游擊戰爭，發展我黨我軍力量，鞏固和擴大抗日根據地。具體部署是：
115師挺進山東；
120師主力進入冀中；
129師主力進入冀南、冀魯豫等平原地區。
120師師長賀龍、政治委員關嚮應、副師長肖克在延安參加了這次會議。
會議期間，在毛澤東聽取賀、關對於「鞏固華北」的意見之後的一天，王稼祥、彭德懷來到賀龍、關嚮應、肖克的住處，向他們傳達中共中央軍委的決定。彭德懷說：120師貫徹中央「鞏固華北」的方針是向東去，到冀中平原去。冀中那裡沒有八路軍的主力。冀中的部隊人數不少，但部隊新，戰鬥力還不強，在敵人回師的時候，將會遇到很大困難，需要主力部隊去幫助他們。120師到那裡去，自己也才能得到發展，那裡人多呀！
彭德懷還說：冀東鬥爭失敗了。冀熱察地方很大，可以很好開展抗日游擊戰爭，就用宋時輪、鄧華的力量來搞。中央決定由肖克同志帶一部分幹部去組織冀熱察挺進軍，到那裡創立新的根據地。帶哪些部隊去冀中，哪些人去冀熱察，由你們討論決定。
冀中，即河北省中部，位於平漢、北寧、津浦3條鐵路和滄（縣）石（家莊）公路之間，是華北平原的主要部分，平疇闊野，一望無際，滹沱河、子牙河、大清河、瀦龍河貫穿全境。全區39個縣，800餘萬人，村鎮密布，人口眾多。
「七七」事變之後，國民黨軍及各級政府棄地南逃。中共保屬省委在保定失陷後，發動和組織抗日武裝，建立了河北游擊軍。1937年10月，在國民黨軍第53軍第691團任團長的共產黨員呂正操，拒絕國民黨的南逃命令，於河北晉縣小樵鎮舉義，改稱人民自衛軍，在中共保屬省委領導下，與河北游擊軍一起開展游擊戰爭，建立了冀中抗日根據地。這期間，冀中地區的抗日武裝除了共產黨領導的以外，還有地主豪紳、國民黨流散人員及其他各式人員組織的隊伍，成分比較複雜。
1938年4月冀中軍區和八路軍第三縱隊成立後，情況有了很大變化，但仍有一些隊伍只是名義上接受軍區領導，而且游擊戰爭和地方工作尚未充分開展，部隊未經徹底整頓和嚴酷的戰鬥鍛煉，當敵人殘酷進攻的時候，要完成鞏固和發展根據地的任務，領導上便感到力不從心了。
冀中抗日根據地不僅威脅著日軍在華北的大本營——北平，而且，同晉察冀邊區的冀西地區形成了對平漢鐵路的夾擊之勢，東邊、北邊，還威脅著津浦鐵路和北寧路。日本侵略軍將主要兵力轉向八路軍以後必然會以重兵向冀中區大舉進攻。冀中區沒有八路軍主力，將遇到很大的困難。
為此，中共中央軍委決定派120師主力到冀中完成三項任務：一、鞏固冀中抗日根據地；二、幫助在冀中堅持鬥爭的八路軍第三縱隊；三、擴大自己。
六中全會閉幕以後，賀龍、關嚮應、肖克在延安開了兩天會，專門討論挺進冀中和組織冀熱察挺進軍的工作部署。11月25日，中共中央下達了《對冀熱察區工作的意見》，正式決定成立八路軍冀熱察挺進軍，「派肖克同志前往工作，並成立軍政委員會，統一領導軍隊及地方工作」。中央還決定，從延安撥出一部分幹部給挺進軍，「由賀、關、肖負責成立之」。