年底創建根據地，是抗日戰爭初期中國共產黨和八路軍的主要工作之一。
開闢和擴大根據地，是中國共產黨由小到大、由弱到強的關鍵。無論什麼力量，如果失去了活動的基礎，就如無源之水，是沒有辦法繼續生存下去的。在第一次國內革命戰爭時期，紅軍之所以在很短時間內變得十分強大，就是開闢了中央蘇區，取得了當地廣大人民群眾的支持。同樣，要想取得抗日戰爭的勝利，使八路軍的游擊戰得以進行下去，也必須開闢抗日根據地，贏得群眾的支持。
開闢抗日根據地，不但可以贏得廣大人民群眾的支持，而且還可以擴大八路軍和共產黨在群眾中的影響，使共產黨的政策深入人心。
根據毛澤東的指示，八路軍總部確定了八路軍的中心任務，應以山西為主要陣地支撐華北抗戰，獨立自主地開展游擊戰爭，創建根據地。並決定115師除以一部創建晉察冀邊區抗日根據地外，師部率343旅創建以呂梁山脈為依託的晉西南抗日根據地。
晉察冀邊區是第一個建立起來的抗日根據地。它地處恆山、五台山、燕山山脈的連接地帶，是威脅敵占之平綏、同蒲、正太、平漢四條鐵路及平、津等大城市和堅持華北抗戰的重要戰略支點。早在9月20日，毛澤東在給八路軍的指示中就指出：「五台山脈應使之成為重要的游擊戰爭區域之一，現在就宜加緊準備。」據此，八路軍總部在平型關戰役後，即令第115師以一部兵力開展群眾工作，著手創建抗日根據地。
1937年10月下旬，根據毛澤東的指示，八路軍第115師一分為二：林彪率陳光旅南下，馳援娘子關；聶榮臻留在五台地區，以楊成武的獨立團、騎兵營、教導隊以及八路軍總部特務團等各一部共約3000人，開創晉察冀抗日根據地。
115師要「分家」了，別的都好辦，關鍵是幹部怎麼分。思來想去，聶榮臻決定由政治部主任羅榮桓來做這個工作。
「你來分好，你公平。」聶榮臻對羅榮桓說，「司令部、政治部、供給部、衛生部幾個部門都由你來決定。哪些人走，你有決定權！我不爭一個人。」聶榮臻又回頭望望林彪。
此時，林彪正騎坐在一張椅子上，凝視著牆上的巨幅軍用地圖出神。
聶榮臻繼續說：「老羅，我們三人在一起共事時間長，互相都很了解，你說咋分吧？我和老林聽你的！」
「這的確是件非常棘手的事，必須慎重！」羅榮桓操著濃重的湖南口音說道。按他的想法，他可能會將「家當」多分一點給聶榮臻。因為他認為開闢抗日根據地比在運動中尋機殲敵更為重要，更符合黨的利益和全民族抗戰的長遠利益。這是他在阜平一月以來的切身體會。但他又不能偏向聶榮臻，因為他太了解林彪了，林彪除了極為敏感外，他的性格里還有點兒「多疑」的成分。
羅榮桓摘下眼鏡擦擦，又戴上，這一刻他的頭腦里已經有了主意：林彪帶主力，得大股是毫無疑問的；聶榮臻另起爐灶，「家當」少而精也是應該的。這一點也符合中央軍委和八路軍總部的指示。
「分家是好事嘛，說明第115師發展、壯大了。中央軍委和八路軍總部有指示，獨立團和騎兵營留下，再從第343旅抽兩個連加強。至於機關分家，我不妨列個名單……」
聶榮臻將機關幹部花名冊從公文包中取出，遞給羅榮桓說：「隨你！」
羅榮桓從上衣口袋裡取出鋼筆，坐在聶榮臻讓出的椅子上，笑道：「我就信手亂勾了。」
他幾分鐘就勾出了一串名單，看似無心，實則經過了慎重思考。
聶榮臻接過花名冊，露出了笑容。後來他在回憶錄中寫道：「羅榮桓同志對我非常支持，他親自挑選了一些人，留下的同志雖然人數不多，但很得力。」
「嗯，我沒意見，」聶榮臻將花名冊遞給林彪，「老林，你看吧！」
林彪站起身，活動活動酸麻的手臂，接過花名冊上下掃了一眼。他發現名字旁打了勾的人都是機關各部最精明強幹的。他的臉上閃過一絲不易察覺的不悅。
「好嘛！」林彪合上花名冊，故意提高聲調，「老聶，你的人太少！羅主任偏心眼嘍。」聶榮臻明白，林彪這話並不是說給他聽的。