如果執法「經濟化」或「產業化」，就意味著服務於公共福祉的公權發生了蛻變。
湖南省郴州市市民李國賓因不滿市交通隊的「超速罰款」行政處罰決定，將之告上法庭。2007年5月15日，這起因罰款500元引起的「小官司」告一段落。
經過審理，郴州市北湖區人民法院當庭判決李國賓勝訴，撤銷郴州市交通隊對李國賓的處罰決定。
據了解，在郴州境內一段不到25公里的高等級公路上，交通執法部門設立的限速標誌牌和雷達測速牌達40塊之多，有的地段甚至限速20公里。由於限速過低，有成千上萬的司機在這條路段上吃過罰單。甚至發生過同一輛車在1個小時內受到3個交警大隊超速罰款的情況。
記者調查發現，像這樣以執法名義進行罰款、收費過多過濫的現象，近年來在全國各地不同程度存在。有些群眾將其形象地稱為「執法產業」。
受訪的有關專家認為，所謂的「執法產業」嚴重侵蝕法治社會之基，國家應該在建構制度層面的權力監督機制、改變執法者的執法觀念的基礎上，建立起一個更加健全的財政秩序來遏制這類「執法產業」的泛濫。
2006年2月，吉林省公主嶺市公安局施行績效考評制。該局規定：把罰款的10%作為獎金返還給個人，20%返還給執行罰款的基層單位；將罰款數額與績效考評掛鉤，實行末位淘汰。
這種以高額獎勵加末位淘汰的制度，在民警中引發了一場執法罰款比賽。2006年，公主嶺市公安局罰款收入高達1600多萬元，僅交警罰款就有1100多萬元。財政部門將罰沒收入全額返還，局裡在其中拿出110多萬元作為罰款獎金下發，50多名一線交警人均2萬元，罰款最多者拿到了5萬多元。
北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授接受記者採訪時說：「通過執法來增加單位和個人『收入』，其本質是將公權淪為部門和個人謀取利益的工具。執法人員代表著國家和政府來行使執法權，如果執法『經濟化』或『產業化』，就意味著服務於公共福祉的公權發生了蛻變。」
近年來，以執法名義「創收」的現象不勝枚舉。如江西某縣工商局公平交易局的工商行政管理人員公開叫價，向化肥生產和銷售企業收取所謂的「市場服務費」「市場諮詢費」等，為劣質化肥進入市場大開綠燈，並承諾「免檢」，成了劣質化肥的「保護傘」；陝西某縣工商局多次在高速公路收費站處，以貨物有質量問題為由，強行對入境的貨車進行攔截罰款，數額一般都在萬元以上，而且不出具任何憑證。
所謂的執法產業為何屢禁不止呢？記者深入調查後發現，除法律執行不力外，最主要是執法與利益相掛鉤所導致。
「預算外資金的存在，是執法產業的主要根源。」李成言一針見血地指出，「預算外資金是我國一個獨特的財政現象，這塊政府預算之外存在的各種收費、罰款、基金等政府非稅收入，在部門利益的驅使下迅猛增長。比如僅國家預算外行政事業性收費一項，就從1978年的63.41億元猛增到2003年的3335.74億元，25年內漲了51.6倍。」
事實上，我國預算外資金與國家預算收入，多年來一直保持「並駕齊驅」的態勢。那麼，預算外資金究竟有多少呢？據有關專家介紹，預算外資金主要由四個部分構成：一是各級政府部門名目繁多的收費，2006年約有1萬億元；二是社保基金，全國約有8000億到9000億元；三是地方政府的土地出讓金，大約有1萬億元；四是國有資產的紅利及國有企業的利潤，約1萬億元。
這四項相加，2006年全國預算外收入總量與3.9萬億元的國家財政收入不相上下，而其中各級政府部門名目繁多的收費佔到總預算外收入的1/4多。
「預算外資金的初衷，是國家放權讓利允許一些部門通過一些行政行為的收費彌補行政事業經費不足。」李成言說，「由於這一收入遊離於國家財政預算管理之外，一些執法部門集裁決、罰款、收費以及對收繳的管理費用和罰款有過大的處置權，而這些權力又得不到有效的監督和控制，從而使一些執法部門或執法人員一發不可收拾，將執法當作了正常營利的工作方式，從而扭曲行政目標。」
「在現行的財政體制下，行政、執法和司法機構設置和增加人員時，對相當多的機構，財政不全額撥款，只是給便於創收的『政策』。」北京某執法部門一位工作人員無奈地說，「因為這對矛盾的存在，很多單位就只有靠罰款等途徑來籌集工資、獎金。」
記者調查發現，即使在那些實行了收支兩條線的地方，罰款按比例返還給執法部門，也是地方財政的一條「潛規則」。正是由於這個不合理的掛鉤和返還制度，執法機關和有關工作人員很容易把執法變成了部門利益的取款機。
在我國一些地方，由於創收所帶來的利益通常是逐層返還，很多違法創收行為也基本能在相關部門的層層保護之下過關。這在客觀上也造成了「執法產業」所具有的低成本、低風險、高回報的特點。
一些部門確實也通過執法經濟達到「發家致富」之目的——2004年，重慶某縣的交警們就通過執法創收率先為自己建起了一個十分搶眼的別墅區，號稱該縣「第一別墅區」。2006年，作為國家級貧困縣的山西某縣，縣檢察院居然在全縣年財政收入不到1億元的情況下，也通過「執法創收」給自己蓋了一座造價近1000多萬的豪華辦公樓……
執法的本質就是服務，就是為廣大民眾提供公共安全、公共秩序等服務性的「公共物品」，但事實證明，執法權一旦與執法者自身的經濟利益掛鉤，法律的天平就必然發生嚴重的失衡，由此造成的社會危害也極其嚴重。
首先，所謂的執法產業無情踐踏公權的社會公信度。「這是一種違反法律的行為，其泛濫只能影響老百姓對法律的信任。」北京一位經常到外地出車的司機朋友告訴記者，「本來超載是違法的，但交錢後依然可以繼續超載，這個年頭，給人的感覺是有錢就可以違法。」
記者發現，罰款是《行政處罰法》賦予行政執法部門的權力，可是一些執法者以罰代管，只要收了罰款就對違法行為睜一隻眼閉一隻眼，這不僅縱容了違法行為，更易導致公共執法權力的異化。執法人員代表著國家和政府來行使執法權力，任何不公正執法都可能降低政府在老百姓心目中的威信，也降低了公眾對建立法治社會的信心。
其次，「執法產業」阻礙市場經濟的發展。來自各方面的信息表明，一些執法部門濫用執法權為部門和個人謀取利益，嚴重干擾市場經濟秩序，危及市場肌體的健康發展。
「執法的產業化影響公平、公正、開放的市場交易的形成，阻礙市場經濟的發展。如果發展執法產業，就必然會受到市場規律的無情報復。」相關專家分析，這其中的道理其實非常簡單：「執法產業」對當地政府來講，僅僅是一種直接和短期的收益，本質上是在干一種飲鴆止渴式的蠢事。
記者在調查中發現，公安局、國土資源局、法院、檢察院等被不少人認為是執法「效益」好的單位，成為人們擇業的首選。「這些單位表面上工資不高，可福利和隱性收入不少。比如住房，有的人工作一年就可以買單位的福利房。」記者有個朋友的兒子2007年大學畢業，幾經周折終於進了雲南某交通執法部門，這位朋友對記者說，「儘管我為兒子的工作送禮花了不少錢，可用不了幾年就能掙回來。」
有關專家認為，要規範執法機關的執法行為，禁絕罰款創收之患，最重要的還是要審視矛盾的癥結，構建完整的公共財政制度，有效斬斷執法與利益的不良鏈接。
北京中盛律師事務所杜立元律師接受記者採訪時表示，行政處罰及行政許可項目、收費必須依法設定。根據《行政許可法》，除法律、行政法規或前二者未規定的地方性法規之外，其他規範性文件均不得設定行政許可。行政許可收費及行政處罰罰款必須全部上繳國庫。行政機關實施行政許可及行政處罰，應當按照公布的法定項目和標準進行收費及處罰；所收取的費用及罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，必須全部上繳國庫，任何機關或者個人不得以任何形式截留、挪用、私分或者變相私分。如有違反應當依《行政許可法》及《行政處罰法》甚至《刑法》之規定追究法律責任。
中國人民大學公共管理學院毛壽龍教授認為，應該徹底根絕政府存在的「小金庫」，把預算外資金全部納入政府預算控制，實行徹底的「收支兩條線」，行政事業性收費和罰沒收入必須全部上繳財政，一切納入國庫，杜絕大筆公共財政資金體外循環和隨意支配。
「要消除不正常的執法創收現象，就要用科學的方法來平衡國家各區域、各部門的工資，防止行政機關之間形成互相攀比之風，嚴禁通過執法來創收。」李成言建議，「建立公共