1935年1月，日本關東軍召開大連會議，決定在華北扶植能夠「忠實貫徹日本要求的誠實的政權」。這年4月間，關東軍和華北駐屯軍共同制定了「華北自治運動」的具體計畫，並得到東京批准，由土肥原賢二負責實施。他們選擇的第一個目標是察哈爾。
那時的察哈爾省是第二十九軍的防區，軍長宋哲元兼任省主席。他是山東樂陵人，1935年正好50歲。家境貧寒的宋哲元於1908年進入武衛右軍隨營武備學堂，畢業後在馮玉祥部服役，歷任師長、總指揮、熱河都統等職。中原大戰後，西北軍風流雲散，剩下了殘餘一點軍隊隨宋哲元到了山西，編為第二十九軍。1932年7月，宋哲元兼任察哈爾省主席。次年率部在長城抗擊日本侵略者，重創日軍。這支有抗日傳統的軍隊是日本人總想趕走的。
1935年6月5日，日本駐阿巴嘎旗（位於多倫西北）特務機關員大月桂等4人，自多倫乘汽車經張北前往張家口方向繪製地圖。守衛城門的第二十九軍一三二師士兵將其攔住，查看護照。這4個日本人態度蠻橫，欲強行通過，衛兵將他們扣留，送往軍法處。第二十九軍軍長宋哲元為息事寧人，指示：「就放了吧！但是下不為例。」
但日方決定擴大事態，制定了「對宋哲元交涉要領」，限土肥原賢二兩星期內完成。土肥原賢二公然聲稱：「關東軍將提最大要求，要宋主席去職，一三二師調開及懲辦肇事人員。若中國政府自動辦理，則此要求即不提出。」正在為對日交涉忙得焦頭爛額的何應欽大為惱怒，不分青紅皂白地斥責宋哲元總惹亂子。6月19日，國民政府便免去了宋哲元的察哈爾省主席的職務，並向蔣介石建議，準備將第二十九軍調離華北。事前一無所知的宋哲元，看到免職令後頗為愕然。帶著失望和怨恨，他連夜離開張家口，返回天津。察哈爾省主席一職，由他的副手、民政廳長秦德純暫時代理。
6月23日晚，土肥原賢二偕松井、高橋等來到北平府右街秦德純的住所，與秦德純開始正式談判，一直持續到凌晨1點多鐘。土肥原賢二表面上態度謙和，但所提出的要求極為苛刻，秦德純據理力爭，雙方相持不下。土肥原賢二無計可施，便冷笑著對秦德純說：「你知道外交的後盾是什麼嗎？」秦德純氣得臉色發青，當場吐血。接著，土肥原賢二向秦德純攤牌：最遲到26日晚為止，察省事件必須解決，否則他將離平返回奉天。第二天一早，秦德純一邊派員挽留土肥原賢二，一邊急電南京請示解決辦法。熱河方面的關東軍為配合土肥原賢二，特於26日在古北口、南天門組織了有4000多人參加的實彈演習，北平形勢驟緊。晚上，南京方面複電，答應日方要求。
27日上午，中方代表秦德純與日方代表土肥原賢二在北平的日本使館武官室完成簽約手續，簽署了《秦土協定》。此協定包括「昌平、延慶延長線之東，獨石口之北，龍門西北和張家口之北作為撤退區域，守軍部隊應撤至其西南，此後不得侵入」；「排日機關應予解散」；「招聘日人為軍事及政治顧問」等11項內容。日方宣布，秦德純對此「全部承認，並宣誓執行」。但秦德純則堅持中國方面只承認其中6項。《秦土協定》迫使第二十九軍大部移駐河北，日方達到了控制察哈爾省東部的目的。因「張北事件」而被撤職的宋哲元，回到天津家中「養病」，蔣介石几次電召，他都託辭不往，以示其怨。
正當宋哲元為第二十九軍的出路焦慮不安時，機會在向他招手。根據7月間的《何梅協定》，國民黨的中央軍撤離了河北與北平、天津，河北平津地區在軍事上「真空化」了。親日分子在北平發動叛亂，宋哲元趁勢將第二十九軍三十七師從察哈爾調往北平彈壓。這樣，他被迫離開了察哈爾，卻意外得到了河北與平津。北平、天津是北方的重心，更是中、日衝突的最前沿，成為英雄或者名譽掃地都是一轉眼的事，在平津到處是誘惑，也到處是陷阱。宋哲元登上了大舞台，他的才智和品德也面臨巨大的考驗。
在逼走中央軍、東北軍後，日本又迫不及待地進行第二個步驟——華北政權的「真空化」，即物色對日俯首帖耳的軍政首腦，倡導、實施「自治」。這個步驟，通過「自下而上」和「自上而下」兩條線同時展開。所謂「自下而上」，也就是指使日本浪人糾合漢奸、流氓，製造所謂要求「自治」的「民意」，同時發動武裝暴動，以組織漢奸自治政權。這種武裝暴動有土肥原賢二唆使的丰台白堅武奪城事件和香河縣武宜亭的暴亂，但都先後失敗。他轉而進行「自上而下」的策動，土肥原賢二把目光盯在了失意的北洋軍閥巨頭吳佩孚和孫傳芳身上。他認為吳、孫二人曾風雲一時，資望很高，可與蔣介石分庭抗禮，極有利用的價值。然而，吳佩孚和孫傳芳對其遊說始終不加理會，土肥原賢二的計畫再次落空。從1935年六七月間開始，土肥原賢二、華北駐屯軍司令多田駿、駐北平武官高橋坦等人四處奔走，企圖拉攏閻錫山、韓復榘、傅作義、商震等華北實力人物與日本合作，參與華北自治。但閻錫山與日本人虛與委蛇；韓復榘不買賬；傅作義乾脆將日本人頂了回去；商震為了逃避土肥原賢二的糾纏，借口「感冒」住進了醫院。此後，日本人便把注意力集中在二十九軍軍長宋哲元身上。
當時第二十九軍已經進駐平津，但要長駐下去，日本人和南京政府的態度是決定性的。宋哲元一方面以日本人野心勃勃為由，向南京政府表白，稱「如將軍隊撤走，華北豈不斷送」，要求南京政府能夠同意第二十九軍合法地在平津待下去；蔣介石雖然知道宋哲元不願意對他俯首聽命，他與西北軍的這支殘餘部隊之間結怨已久，但他並沒有選擇的餘地，最起碼宋哲元是個思想正統，又有抗日戰史的單純軍人，還不至於叛國投敵。
7月，蔣介石在廬山召見了宋哲元的代表秦德純，決定將維持華北的責任交給宋，並要求他與日本周旋時，要「忍辱負重，委曲求全」。
9月21日，宋哲元被南京政府任命為平津衛戍司令。宋哲元還努力取得日本的諒解，一再表示要捐棄前嫌，化敵為友。而此時日本人認為宋哲元是具有實力的西北軍將領，與蔣介石有宿怨，「張北事件」後又被解職，使他對南京政府更加不信任，為了生存發展，有與日方合作進行「自治」的可能。日本因此也對第二十九軍進入北平採取容忍態度。
10月間，土肥原賢二開始頻繁地給在天津的宋哲元施加壓力，每天至少有3次不請自到。宋不堪其擾，避走北平，但剛一下車土肥原賢二即風塵僕僕地趕來。
11月11日，他甚至以最後通牒方式提出華北高度自治方案，將最時間限定在11月20日中午，並通令宋在11月20日前必須實行。他通知新聞界在這一天齊集北平，報道新政權成立的消息，還疾言厲色地威脅說，若不在這個時間以前宣布自治，日本準備派5個日本師團到華北，6個師團到山東。為了配合土肥原賢二的活動，關東軍於11月12日發布715號作戰命令，在11月13日前做好從長城外進軍華北的戰鬥準備，並且在16日動員空軍做好在20日進入平津地區的準備。海軍從旅順、青島調來巡洋艦、驅逐艦駛入大沽口海面。
與此同時，關東軍大批向山海關、古北口等處增兵，飛機則連續盤旋於平津上空。日軍以海、陸、空三方面的示威，向宋哲元施加壓力。關東軍揚言「將不惜用刺刀威脅持觀望態度的華北將領，使其必須斷然採取自治」。擺在宋哲元面前的出路只有三條：抵抗、辭職、屈服。此時正值國民黨五大即將召開之際。一向對蔣獨裁不滿的宋哲元便向大會拍發了一份「真電」，要求結束訓政，還政於民。宋電發出，大會震動，舉國吃驚。在國民黨執政已經既成事實的情況下，突然提出要求取消黨治，國人很容易聯想到日本人正在提出的「華北自治」。南京政府更為驚慌，惟恐宋哲元部鋌而走險，背叛國家。但宋哲元只是始終不滿意蔣介石和國民黨，並無危害國家的意圖。相反，19日，宋哲元急電南京政府請示談判如何進行，當天下午，蔣介石電令宋哲元中止與日談判。於是宋哲元令人將電文轉告土肥原賢二，他自己則避居天津，一走了之。
11月20日，土肥原賢二原定宣布自治的最後期限到了。但是，這一天華北並沒有出現日方意料中的「新政權」。宋哲元忽然不見了，土肥原賢二十分惱怒，得悉宋的去向後，當日一早便趕赴天津循跡追蹤。再次逼迫宋哲元於11月30日前宣告「自治」，平津局勢再度緊張起來。
5天後，一個宣布「自治」的傀儡組織出現了，沒人想到，南京政府任命的灤榆區行政督察專員殷汝耕在這重要的關頭背叛了國家。
殷汝耕，與宋哲元同庚，1885年出生於浙江平陽縣一望族之家。他畢業於東京早稻田大學經濟系，娶的妻子井上慧民是日本人。1925年，殷汝耕曾參與郭松齡反奉事件，兵敗後隻身遁入日本領事館，請求保護。由於奉天總領事吉田「富有人情味」的安排，才使他得以