——重建合法性基礎的長期行動
康曉光
中國20年的改革並不僅僅局限於經濟領域，實際上也涉及到了政治領域。率先啟動的政治領域的變革為經濟領域和社會領域的變革開闢了通道，而經濟領域和社會領域的變革又反過來推動了政治領域的進一步變革。儘管政治領域的變革滯後於經濟領域的變革，但是變革確實是發生了，而且變革的廣度和深度都超過了許多人的想像。20年的經驗顯示，中國的政治體制並不是一個「僵化」的體制，而是一個富於「彈性」的體制，它有能力適應不斷變化的內部和外部環境，因勢利導地改變自己的形態。
為了加強自己的民主合法性基礎，1978年以來，中國政府有意識地著手逐步完善人民代表大會制度，使這一制度的實際狀況與《憲法》的承諾逐漸接近；與此同時，也著手「逐步完善」選舉制度。目前，各級人民代表的選舉、各級人民代表大會的各項活動特別是立法和對政府官員的任免，基本上都掌握在黨和政府手中。但是在改進基層選舉方面，中國確實取得了歷史性的進步。1978年以來，中國選擇了一條自下而上的、漸進式的民主改良之路。到目前為止，最引人矚目的政治改革成就，是以村民自治為代表的「草根民主」。80年代初期實行「政社分離」，撤消人民公社，恢複鄉政府，並確立了鄉級人民代表的直接選舉制度。
儘管政府保持了對代表選舉過程的有效控制，但是隨著民主意識的普及和選舉競爭的加劇，當選的人民代表的自主性在逐漸增強，相應地政府對代表的投票活動的控制能力也在逐漸下降。人民代表「不聽話，亂投票」的傾向也開始抬頭，上級指定的候選人落選、上級討厭的候選人當選的事件也不時發生。在這種情況下，為了順利當選，各級政府官員不得不越來越關注「民意」。儘管在總體上政府仍然能夠有效地控制選舉結果，但20年來人大的「議會功能」確實在逐漸加強。
除選舉之外，在目前的中國，有組織的政治參與渠道只向「民主黨派」和「人民團體」開放。但老百姓和知識精英都有各自的政治參與渠道和參與方式。知識精英選擇「關鍵時刻」通過大眾傳媒進行的「獻計獻策」活動，已經預示了盛行於西方國家的「院外活動」的「苗頭」。與此同時，地方政府作為「壓力集團」對中央政府的「遊說」活動正在迅速發展。
民主黨派和工商聯也日趨活躍，為了向執政黨和社會公眾證明自己存在的價值，各民主黨派越來越積極地利用各種機會發揮「建議和批評」職能。1978年以來，各人民團體的「政府工具」色彩在漸漸減弱，而它們的「代表性」功能卻在持續增強。與十幾年前相比，它們變得越來越像「利益集團」。例如，進入90年代中期以後，工會和婦聯自覺地擔當起了國有企業下崗職工代言人的角色，為他們的利益奔走呼號。但總的看來，社會團體的參政活動仍較微弱，對中國的高層政治決策影響較少。
為了提高行政效率、遏制官員的腐敗從而贏得民心，在「選舉」和「議會」之外，政府還開闢了一些特殊的政治參與渠道。各級地方政府紛紛開設「熱線電話」、設立地方行政首長「接待日」，以聽取人民群眾的「呼聲」。電視台、廣播電台和報社也都開設了「熱線電話」，幫助政府收集群眾意見。但是，「熱線電話」和「接待日」僅僅是老百姓「反映意見」的渠道，至於「要求」能否得到滿足，「意見」能否得到採納，完全取決於政府的態度。近年來，「政務公開」「村務公開」「廠務公開」等各種形式的「公開化」改革逐漸推廣開來，增加了公共管理的透明度。
中國的知識精英要比普通百姓幸運得多，改革大大拓展了他們參政的機會，尤其是那些致力於經濟發展和社會穩定的經濟學家的建議，受到政府的重視和鼓勵，他們甚至可以直接進入官方決策機構，充當參謀，或是直接出任黨政官員。今天的一些學界精英，每逢重大時刻，如黨代會和人代會換屆的時候或每年的「兩會」前夕，都會利用各種媒體發表意見，試圖以此影響政府的決策。
綜合來看，在當下的中國，真正有組織的壓力集團是地方政府。如今為了競爭有限的中央財政資源，使本地區分得一塊更大的蛋糕，通過密切地方官員與中央官員的個人關係，通過各種辦法積極地影響中央決策。各級地方政府都在北京設立了「辦事處」，辦事處的主要職能之一就是溝通信息、聯絡地方政府和中央機構的感情。
中國法治建設的起點是恢複檢察院和法院，隨後進入了「法制建設」階段，近來又進入了一個新的階段，其標誌就是中共十五大提出「依法治國，建設社會主義法治國家」。「文革」中被撤銷的檢察院和法院得到恢複，但是司法獨立至今仍然沒有得到保障。儘管《憲法》把法院和檢察院首長的任免權賦予了「人大」，但是黨政領導對本級法院和檢察院的人事任免卻具有實際上的決定權，而且法院和檢察院的財政撥款也掌握在政府手中。
從1979年至1997年底，全國人民代表大會及其常務委員會制定了328件法律和有關法律問題的決定，國務院發布和批准了791件行政法規，30多個省、直轄市、自治區的人民代表大會及其常務委員會制定和批准了7000多件地方性法規。如此規模的立法活動在中國歷史上是前所未有的。這一時期，制定了第一部《民法》，修改了《刑法》，改革了刑事訴訟制度，確立了「無罪推定原則」。當然，立法的成就並不等於法治的成就。「有法不依」「執法犯法」「徇私枉法」「以權代法」「黨政干預」等現象仍然存在。
早在1979年中共中央就要求在大、中、小學開展法律教育。從1986年開始，中國發動了全民普法運動。1986～1990年期間，普法教育的對象是各級幹部和青少年。1991～1995年期間，普法對象擴展到工人、農民、知識分子、幹部、學生、軍人、個體勞動者以及其他一切有接受教育能力的公民。與此同時，還在大、中、小學開設了法律課程。
中共十五大是中國法治建設的一個重要的轉折點，標誌著中國從「法制建設」階段進入了「依法治國」階段。十五大報告指出：「依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變。」毫無疑問，「依法治國」原則的提出是一個歷史性的進步。這一原則要求，從普通公民到公職人員，從一般社會組織到國家機構，在法律面前都是平等的，都要受到法律的規範，都要服從法律。它強調「依法治權」「依法治官」，強調不能僅僅把法治的對象局限於不掌握任何權力的普通老百姓。它強調不能把領導人的講話當作「法」，不能把違背領導意志當作「違法」，任何個人意志不經過法律程序都不能成為治國準則。它追求的目標是國家政治生活、經濟生活和社會生活的法治化，法律和制度的連續和穩定，避免「因言廢法」「因人改制」的歷史規律重演。
(節選自《經濟增長、社會公正、民主法治與合法性基礎》)