尹斌 中國留俄學生總會主席，俄羅斯高校聯合會主席助理，普希金俄語學院語言文學博士
世界各國政府無不將保障和改善民生作為一項關係國計民生的重大舉措放在優先的重要位置，保障和改善民生也是構建社會主義和諧社會的關鍵所在。住房制度的改革的成敗是保障和改善民生的關鍵所在。如何完善住房調控政策，提高城鄉居民住房保障水平是當今社會各界都關心的話題，俄羅斯與中國同屬經濟轉型國家，有著極為相似的房改條件，對俄羅斯住房制度的變遷進行研究，對中國更好地解決住房問題具有重要的借鑒意義。
研究俄羅斯的住房制度，作為鋪墊與說明，就必須對蘇聯的住房制度進行簡單的回顧。在蘇聯時代，住房由國家統一分配，供居民無償使用。在第二次世界大戰中，蘇聯歐洲部分的所有建築幾乎被毀，使得許多人無處棲身，1946年，蘇聯人均住房面積為6平方米。戰後，蘇聯政府把住房建設當作重要大事來抓。從1957年開始，赫魯曉夫政府制定了明確的目標：為每個家庭分配獨立住房，標準是人均9平方米。這一時期建房的基本原則是「簡易經濟」，因而無法顧及外在的美觀和內部的細緻設計。每套住房的面積不大，但獨戶居住，從而結束了幾戶居民合住同一套住房的尷尬狀況。從此開始，蘇聯每年建造的新住宅達200萬平方米。由於這些住房幾乎是按照同一圖紙建成的，所以外表看起來都差不多：多為五六層，像火柴盒一樣直上直下，沒有浮雕和裝飾，建築材料主要是青磚或紅磚。當時西方人把這類住房戲稱為「赫魯曉夫筒子樓」。「赫魯曉夫筒子樓」儘管其外觀缺少裝飾性，在面積和質量上較之西方國家標準略低，但也算設計合理、配套齊全，基本解決了因戰爭破壞而給全國居民帶來的住房短缺問題。到20世紀80年代人均住房面積已增加到12平方米。
隨後，蘇聯政府相繼建造了越來越多的住房，其質量也逐步提高，較好地改善了居民的居住條件。勃列日涅夫執政時期開始實行國家和私人共同出資的合作建房機制，即房屋住戶提供部分資金，以彌補國家建房費用的不足，住房的維修養護費仍由國家承擔。戈爾巴喬夫改革時期開展了全蘇優秀建設者競賽，用增加新建住房層數的辦法來加速住房問題的解決。但是結果並不理想，導致了建築工期延長和建設費用的增加。
蘇聯解體後，俄羅斯推行大規模的住房制度改革，目標是向市場化住房制度過渡。住房制度主要包括住房產權制度、住房供給分配製度以及福利房制度等。
住房產權制度改革
俄羅斯的住房產權制度改革主要是改變原來以公有製為主的住房所有制，實行公有住房私有化。俄羅斯政府陸續通過或頒布的眾多有關住房制度改革的法律、法令和條例，涉及住房制度的各個方面，其基本目標就是要逐步實行以公有住房私有化為中心的住房制度改革，最終建立起符合市場經濟要求的住宅和不動產流通市場，建立起有利於住房在市場上流通，從而有利於不斷改善公民居住條件的、以私有住房為主的住房所有制結構。1991年6月，葉利欽政府頒布《俄羅斯聯邦住房私有化法》；後又於1992年5月和1993年11月頒布了《關於聯邦住房原則》法律草案和《俄羅斯境內住宅資源無償私有化示範條例》。一系列法律法規詳細規定了公民參與住房私有化的條件、範圍、權利和義務。通過以上法律法規，確定了俄羅斯住房私有化的基本原則：公民有購買私房權，其數量、面積和費用均不受限制；私有者可按自己的意願佔有、使用和支配住房；公有住房的私有化按自願、無償和一次性付款的三原則來進行，公房按統一標準免費轉歸居民，超標部分則需自己購買；免費轉歸居民的住房面積按俄羅斯人均住房面積確定，不得少於每人18平方米，特殊條件下可按住房的使用性能再向每戶提供9平方米，超標部分按一次性或分期進行付款。1995年俄羅斯又通過了《保障每個家庭擁有獨立單元房或獨棟住房計畫》。葉利欽連任總統的1996年，俄羅斯又推出了《自有住房計畫》，並開始大量拆除赫魯曉夫時期建造的五層樓，翻建高層建築。1997年4月，葉利欽簽署《住房公用事業改革》總統令，開始實行住房公用事業改革。截至1997年俄羅斯公有住房私有化比重達到53%。按政府計畫，2001年前公有住房私有化比重達到65%？70%。
2004年俄羅斯人均居住面積已增加到19.7平方米，但低收入居民住房難問題仍未得到徹底解決。俄羅斯住房市場存在諸多問題。主要是大多數人需要住房，但是卻沒有購買能力；現有住房建設數量不能滿足居民的需求；缺乏有效運行的長期住房信貸體系；尚未制定出有關土地出讓和將土地劃歸住房用地的有效辦法；市政機構缺乏住房用地和城市建設規劃；住房公用基礎設施老化程度嚴重；社會保障型住房的建造速度緩慢；建築文件審批程序複雜；住房買賣中陷阱較多，當事人利益不能得到有效保障；住房價格持續上漲；等等。
針對住房領域存在的這些問題，普京總統在2004年國情咨文中特彆強調了住房問題，並在其第二任期開始實施住房制度改革計畫。普京時期住房制度改革的基本目標和基本方針包括在《住房改革法》和《2002？2010年俄聯邦住房目標綱要》中。其住房政策的主要目標：一是存量住房數量在2004年28.5億平方米的基礎上增加一倍；二是將人均住房面積從2004年的19.7平方米增加到40平方米。住房政策採取兩種運行機制：一是實行計畫機制，即國家依法保障低收入家庭和享受住房優惠階層的住房，具體實施步驟就是「住房國家優先項目」；二是促進住房市場機制運行，即創造條件保障國家計畫機制外的居民利用抵押貸款和自有資金改善居住條件。
2005年4月25日，俄羅斯時任總統普京在向議會提交的國情咨文中說：俄羅斯已經基本實現了公有住房私有化。「如果我們把1997？2003年的住房增量加總，那麼，在2.276億平方米新建住房中，私有住房佔1.429億平方米，比重為62.79%。俄住房私有化程度已經接近西方發達國家的水平。」至此，俄羅斯基本上完成了住房私有化的既定改革任務。
住房供給分配製度的改革
所謂住房供給制度，是指住房的開發建設、維修以及住房的提供體系；分配製度，是指住房所有者讓渡給新的所有者或使用者的渠道以及對住房的使用方式。轉軌前，俄羅斯實行的是一種帶有一定福利性質的住房分配製度。政府直接參与住房的建設、分配、維修，實行住房無償分配、高補貼、低房租的住房政策。在這種制度中，住房實質上是被當作一種福利品加以平均分配。
在經濟制度轉軌前，俄羅斯住房主要以公有建房為主，而公有建房中又以國家投資為主，私有建房和入股建房所佔比重很小。全國住房改革資金幾乎占國家預算的一半，因此，僅靠國家根本無法解決這一問題，必須向市場過渡，完全改善住房等生活設施需要寄希望於私人資本。因此俄羅斯政府大力發展住房抵押貸款，構建住房抵押貸款再貸款體系。2004年12月底，國家杜馬審議通過了《銀行按揭法》。該法規定，按揭貸款的間接費用將會減少，貸款利率降低1？1.5個百分點。為構建住房抵押貸款再貸款體系，具體實施了三項措施：一是允許銀行發行住房抵押貸款證券，到公開市場上吸納私人投資者的資金，以此增強為公民提供信貸的能力；二是中央銀行降低對商業銀行發行抵押貸款債券的自有資金比例要求，從14%降低到10%；三是成立住房抵押貸款公司，公司的運行機制是購買銀行的不動產抵押貸款的抵押權，以此作為還債保障，發行和出售住房抵押貸款債券（國家提供擔保），獲得資金後為銀行再貸款。2006年國家為住房抵押貸款公司抵押貸款債券提供140億盧布的國家擔保，又為其撥款37億盧布擴大資本，2007年的撥款金額為45億盧布，國家擔保額為160億盧布。因此，自從住房抵押貸款公司成立後，銀行即使在長期資金不足的情況下也可以擴大信貸規模、降低貸款利率和延長貸款期限。除住房抵押貸款外，俄羅斯政府還創建土地抵押貸款融資方式。這種融資方式規定，自然人、法人和市政機構均可以將土地抵押獲得貸款。具體步驟是：擁有土地的自然人或者法人可以將土地抵押獲得貸款，用所獲貸款在該塊土地上建設住房公用設施，之後將這塊已建好公用設施的土地重新估價，獲得新的貸款，再用新的貸款建造房屋主體結構，然後將建好房屋主體結構的土地再重新估價，再次獲得新貸款，用這筆新貸款將房屋建造完畢。
政策的傾斜使居民私人出資或藉助於銀行貸款興建的私有建房不斷增加。2003年通過私建形式興建的住房面積占當年住房建設總面積的41.6%，入股建房佔1.4%，公有建房為57%，較1991年的公有住房84.2%