鄭永年 新加坡國立大學東亞研究所所長
從中國改革開放以來的經驗看，制度創新的主體包括地方政府、企業和社會。在今天各方面的改革都遇到極大阻力的情況下，如何賦權這三大主體繼續承擔體制創新的責任呢？這裡先討論地方政府和企業的作用。
地方政府指的是省政府以下的所有地方政府，包括省、直轄市、自治區、計畫單列市、地級市、縣級市和鄉鎮政府。這些層級政府的體制創新能力很不一樣。經驗地看，省和縣這兩級最為重要，最具有動力。近年來，廣東、浙江和江蘇等省都在做體制創新的實踐，在各方面做出了出色的成績。例如，廣東包括經濟上的產業升級、以分權社會為主線的社會管理的全方位體制創新。
浙江的省管縣制度中，縣一級的改革最為現實。廣東的順德、南海、珠海等地方的改革充滿著無限的動力。地方創新具有很大的動力機制。有兩個因素推動著地方政府去創新。第一，政治上的動機，即升級考核。現在地方官員之間充滿著競爭，要有競爭力，他們必須有所作為。第二，地方的一線政府，尤其是縣級政府，要直接面對社會經濟問題。它們不能像中間層政府例如地區級政府，可以不用直接面對問題或者可以迴避問題。在老制度和老方法解決不了問題的時候，一線政府官員必須尋找新制度和新方法。
但是，如果與20世紀80年代作比較，今天地方政府的創新能力在下降，並且下降得很快。主要原因在於現在的頂層能力的下降，也就是頂層防止和減少中央官僚機構，對地方制度創新進行阻礙甚至否定的能力。20世紀80年代，地方充滿創新動力，這和當時中央頂層有密切的關係。當時以鄧小平為核心的改革者，一方面大力提倡和鼓勵地方創新，通過分權給予地方巨大的制度創新空間；另一方面也有能力給予地方創新有效的政治保護。對地方創新，當時也有不同的看法和爭論，但每次爭論之後，地方創新總是受到肯定。
現在的情況很不相同了。頂層對地方創新鼓勵不足，支持不足，更不能保護地方創新。20世紀90年代中期之後，在中央地方關係上，總體的趨勢是越來越集權。集權不是頂層的集權，而是中央官僚機構的集權。中央官僚集權制度，對地方創新很不利。實際上，地方上越來越多的創新，往往被中央官僚機構（而非頂層）否決。現在中央官僚機構和地方政府之間，實際上存在著互相「否決」的局面。地方上的創新經常被中央官僚機構名正言順地否決，而中央官僚機構的一些政策，地方政府也想方設法地不執行，實際上也是「否決」。
現在的中央政策多出自中央各部門，但很多這樣的政策，實際上不符合地方實際情況。地方政府的抵制並不難理解。地方創新不行，但也不想執行不符合地方需要的政策，那地方官員在做什麼？很多地方官員都在疲於奔命，做一些中央硬性規定必須做到的事情，例如維穩、防止老百姓上訪等等。儘管地方官員做得很辛苦，但實際上的情況則是越來越糟糕。如果讓地方政府進行創新，情況就不會發展到這一步。現在地方政府官員面臨兩大矛盾。其一是和社會的矛盾，他們必須執行上級的政策，但有時又得罪社會；其二，政策很難執行下去，他們又要得罪上級。
在很大程度上，一線地方政府基本上是被「妖魔化」的。在老百姓眼中，中央政府是好的，地方政府是有問題的；在中央政府眼中，老百姓是好的，問題就出在地方官員。這裡，無論是中央政府還是老百姓，沒有人去追求問題的根源在哪裡？這種認知很可能是假性的。地方一線政府和官員必須直面社會層面的問題，要管理和控制這些問題，他們有時不得不和老百姓發生衝突。而中央政府則遠離基層，不用直接處理社會層面的問題。老百姓對地方政府和中央政府的感知當然有不同。尤其是現在很多硬性的政策，都是由遠離社會的中央機構所制定，很少考量到社會層面的可行性。地方政府在硬性執行過程中，和社會的衝突變得不可避免。
在這樣的情況下，無論是中央與地方之間的矛盾，還是地方政府和社會之間的矛盾，都在加速激化。很顯然，這種局面很難持續下去。怎麼辦？還是要回到鼓勵和保護地方體制創新和改革的道路。有兩個問題特別突出。第一，中央頂層要減少和防止中央機構對地方體制創新的扼殺。第二，要推動地方政府層面的改革，尤其是地級市及其所管轄的縣或縣級市關係的改革。在很多方面，地級市已經成為縣政改革的阻力。要克服來自地級市的阻力，可以對地級市進行重點改革。在現行體制內，地級市具有立法權，可以通過地方立法，有效推進地級市本身的改革。也可以全面推廣省管縣制度。省管縣制度現在只限於經濟財政方面，但實際上這個制度可以推廣到包括人事幹部等方方面面，這個可以切斷地級市對縣政的干預。計畫單列市和直轄市也可以採用類似的改革方法。恢複和賦權省、縣兩級政府的制度創新空間和能力，可以為改革創造巨大的動力，也是突破現行中央與地方關係僵局的關鍵。
企業是體制創新的又一主體。20世紀80年代和90年代的改革方法，就是在國有企業既得利益之外，賦予非國有部門體制創新的空間和能力。非國有部門的發展，最終導致了20世紀90年代中期之後「抓大放小」的國有企業體制改革。如果沒有那一波國有企業改革，很難想像國有企業可以從20世紀90年代初的大面積虧損轉型成為盈利，或者從計畫經濟的管理模式，轉型成為市場導向型的管理模式。
不過，正如近年來社會層面的抱怨所顯示的，國有企業今天再次成為了進一步改革的阻力。作為龐大的既得利益集團，國有部門依靠權力和壟斷來盈利，不僅阻礙著市場經濟體制的進一步發展，而且通過繼續的擴張，急速地擠占著非國有部門的經濟空間。這是中國國民經濟結構嚴重失衡的其中一大根源。
如何改革？鄧小平的思路仍然非常有效。要對國有企業和國有銀行部門這些龐大的既得利益進行改革，但任何激進的改革不太現實。對國有企業進行進一步市場化、限制壟斷、退出一些競爭性行業等改革非常必要，也是有可能的。但要對這些部門實行無論是自由派所提倡的私有化改革，還是左派所提倡的進一步擴大和強化國有部門，不僅在政治上不可行，從經濟上說更會使得經濟結構失衡加劇，促使中國陷入中等收入陷阱。
有效的做法，便是中央政府再一次進行企業體制創新，再一次鼓勵和支持非國有企業的發展，通過非國有企業新利益的培養，重回經濟結構的平衡。等到非國有企業壯大起來，再對國有企業進行改革。
要扶持非國有企業，中央政府能夠做什麼？在鄧小平時代，主要是分權。當時，中央政府不富裕，不能給非國有企業很大的財政支持，中央政府所能給的就是政策。現在的情況不同了，中央政府不僅要繼續分權，而且更要（財政上）賦權給非國有企業。就是說，中央政府要從財政稅收和金融等方面，為非國有企業的制度創新創造制度條件。在這些領域，中央政府尤其是頂層掌握著實質性的權力，可以超越既得利益的制約。
中國目前的稅制結構，非常不利於非國有企業的體制創新。目前的稅制是有利於國有企業和大型企業，不利於中小型、微型企業。稅制的改革要改變這個局面，對中小型和微型企業實行優惠的稅收政策。通過財政稅收政策來支持中小企業和微型企業的發展，有助於產生重大的積極效果。
首先有助於企業的創新。從世界經濟的歷史和實踐來看，大多數技術創新來自中小企業。在西方，現在所有的大企業都是從中小企業發展而來的。在經濟領域，並不是企業越大，創新能力越高。企業越大，可以投入越多的資源來進行創新。但越多的投入，和創新的效率並不成正比。中小企業較之大型企業面臨更強的競爭環境，因此具有更強的創新精神。在經驗層面，中小企業的創新要比大企業更有效。因此，西方各國都制定反壟斷法，其背後的理性就是：企業做大了，就會傾向於通過壟斷來盈利，從而扼殺競爭，扼殺企業的創新。很多人早就意識到，中國國有企業的創新能力的低下。要改變這種情況，必須花大力氣支持中小型企業，培植它們的創新能力。
其次有助於經濟結構的調整。中國內部經濟結構失衡，主要表現在國有企業和民營企業、大型企業和中小型企業、中小型企業和微型企業之間的不平衡。這些不平衡，和21世紀以來尤其是2008年以來國有企業的大擴張有關。國有企業大肆侵入本來由民營企業所佔據的空間，導致了民營企業空間的萎縮，而中國的民營企業主要是中小型企業和微型企業。通過財政稅收扶持中小型和微型企業，就是調整國民經濟結構。
中央政府也可以通過金融體制領域的改革，來賦權企業的體制創新。要實現這個目標，中央政府有兩個方面的改革可以考量。
第一是限制國有銀行業的壟斷。國家在銀行業的壟斷地位，在今後相當長的