東北解放不久，東北局及政府、軍區機關於1948年12月移到瀋陽，對中國第一個大解放區的政治形勢全面地施行控制。在以高崗為首的東北局領導下，共產黨和各民主黨派合作共事，建立鞏固的政權，經受了考驗。根據黨中央和毛澤東主席的指示精神，高崗及時提出：「經濟建設是壓倒一切工作的中心任務」。他說，要完成這一艱巨的歷史任務，沒有中國共產黨的堅強領導，沒有強有力人民民主專政的制度和強大的國防力量，經濟建設目標不可能實現。於是他帶領東北黨加強政權、國防、教育與黨的建設。高崗是「卓越的政治活動家和軍事家，他領導東北建設，蒸蒸日上，已成為全國的一面旗幟。」(見建國初出版的《新名詞辭典》)。
高崗在政權建設上，主要抓了政權職能轉變，即由戰爭轉為經濟建設；抓了人民代表會議制度，大力發揚民主，加強人民民主專政；抓幹部作風轉變。
東北在解放戰爭時期，通過建立各省聯席會議(後改為行政委員會)，行使政權職能，為東北解放和建設做了大量有益的工作。東北局曾經作出決定，在適當時期召開人民代表會，成立東北人民政府。
1949年3月，東北局和東北行政委員會決定，將原來的9個省，合併建立為6省4市，重新建立的省有：遼東、遼西、黑龍江、松江、吉林、熱河；4個直轄市是：瀋陽、大連、鞍山、本溪。重新劃分省市行政區劃，更集中和加強各省市領導，提高了工作效能，並為正式成立東北人民政府創造了條件。
為東北人民政府制定施政方針。新中國誕生前夕的1949年8月下旬，東北地區召開了第一次人民代表大會，成立了東北人民政府。高崗代表東北局向大會提出了東北人民政府的「施政方針」的建議。在建議報告中指出：中國人民解放戰爭，在黨和毛主席領導之下，已經根本打垮了國民黨反動統治，現各路大軍正在西南、西北掃蕩殘敵，全國解放已為期不遠了。
他說，解放戰爭的目的，就是為了打倒帝國主義、封建主義、官僚資本主義及其代表——國民黨反動派的統治，「建立人民民主專政的國家」。這個國家是依靠工人階級，團結農民階級，小資產階級和民族資產階級及其政黨，在共產黨領導下，對帝國主義的走狗即地主階級和官僚資產階級及國民黨反動派實行專政，對於人民內部則實行民主制度。這是「如同布帛菽粟一樣地不可須臾離開的東西，對於勝利了的人民來說，是個護身法寶，萬萬不可棄置不用。」
東北是全國最先獲得全部解放的地區，消滅國民黨反動派，封建地主以及官僚資產階級，推翻反動統治的任務，業已基本完成。在這個時候召開東北人民代表會議，「正式成立東北人民政府，是東北人民的一件大事。」「有系統地有步驟地進行政治的、經濟的、軍事的、文化的建設。」高崗說：「這是即將產生新東北人民政府的任務」。要「動員組織一切能勞動的人民，以大力從事經濟事業的恢複和發展，以支援全國解放戰爭的全部勝利，為全國工業化創造有利條件。」並從而逐步改善與提高人民生活，以鞏固與建設新東北。鞏固與建設新東北的任務與爭取全國革命徹底勝利的任務必須密切結合，並使「前者為後者服務」。由於東北資源豐富，交通發達，工業基礎高於全國，它對支援全國戰爭勝利，創造全國工業化的條件所負擔的任務特別重大與艱巨，「我們必須擔負這一偉大而光榮的任務」。
高崗在施政方針的建議報告中，強調指出，東北全境解放，粉碎了中外反動派奴役東北人民並利用東北以挑撥國際戰爭的迷夢，但帝國主義與國民黨反動派及東北內部封建殘餘勢力對他們的失敗是不會甘心的。他們將繼續進行各種可能的搗亂破壞來反對東北人民。「我們必須提高人民的警惕，徹底消滅反動派的殘餘，鎮壓反動派的搗亂，以保證建設工作的順利進行。」
高崗專題闡述了「政權建設進一步民主化」的方針，指出：「為了強化人民民主專政的政權，除繼續肅清反動派的殘餘，鎮壓反動派的搗亂與堅決貫徹保障人民言論、出版、集會、結社、信仰、居住、身體的自由，實行男女平等，以及保護遵守人民政府法令，進行正當職業的外國僑民外，今後必須進一步地貫徹政權建設的民主化。」「人民代表會議是人民政權的基本形式。」他要求三萬人口以上的城市應立即建立人民代表會議制度，縣區村則在今年秋後建立，省人民代表會議早日建立。「一俟條件成熟，這種人民代表會議即可執行人民代表大會職權，成為各地的權力機關，選舉各地人民政府。」要「糾正任何忽視人民代表會議制度的錯誤觀點。」
在政權建設中，東北「精簡政府組織」，減少層次，實行簡政，加強集中統一，使政府更密切與各階層人民的聯繫，改變城市中區、街政權組織，提高幹部質量，培訓工人、農民、婦女、知識青年中的先進分子，參加政府工作。他對幹部提出：「發揚為人民服務的、艱苦樸素的作風，開展批評與自我批評，克服各種無組織無紀律、貪污腐化以及脫離群眾的官僚主義等現象」的要求。「要建立人民監察制度，加強人民對政府的監督作用。發動人民檢舉各種瀆職亂紀現象，並向之開展堅決鬥爭。」他還強調了「與黨外民主人士長期合作，是黨的政策」的問題。他說，在這個問題上，「既要反對無原則的遷就主義的態度，又要反對妨礙黨與黨外民主人士團結的關門主義或敷衍主義的態度。」
高崗在報告中對東北人民政府在經濟建設、文化教育、國防建設、公安政法和民族平等等方面的施政方針、政策和今後三年任務以及完成任務的措施都作了詳盡闡述。與會全體代表對高崗的報告進行認真討論，並一致擁護和通過。這個施政方針報告，完全符合後來全國政協會通過的《共同綱領》的精神，作為東北地區在恢複時期的綱領性文件貫徹執行，加強了政權建設，推動了東北經濟建設及其它各項工作日新月異的變化。
9月，高崗主持召開東北人民政府委員會，做出關於政府整編節約的決定，提出發揮積極性、創造性，提高工作效率，節省人力財力，明確各級人員的任務和職權，實行專業化，工作手續簡化，改善會議制度，加強政府職能轉變，適應經濟建設的需要。
東北地區在「施政方針」的指引下，各地區在建國前就普遍召開人民代表會議，並建立了人民代表會議這一「根本制度」。通過人民群眾醞釀選出自己愛戴、信賴的人民代表作為群眾的代言人、使者，代表人民選舉出高效能、精幹的、廉潔的、統一的人民政府，對全國解放遲的地區做出示範。
1949年冬，在東北局和人民政府召開的農村工作座談會上，高崗針對一些縣、區和農村對建立人民代表會議制度不夠重視的現象，突出強調「普遍召開縣區村人民代表會議或人民代表大會，鞏固農村人民民主專政。」他說，要認真貫徹執行中央人民政府和東北人民政府的指示和有關條例，目的是進一步鞏固僱農、貧農與中農的密切團結，發展生產，加強對地主階級的專政與一切明的或暗的壞分子作鬥爭，在農村中應以貧僱農與中農、新富農及鄉村其他勞動者的親密團結為基礎，團結農村的知識分子，小作坊主、商人，組成農村的人民民主統一戰線。應通過縣區村人民代表會議改進農村幹部的作風，密切政府與人民的聯繫。「一切要依靠群眾，從群眾中來。那種以為『民主了，就不好辦事了』的觀點是錯誤的，要認識人民代表會議就是上司」。
誰是革命的力量，誰是革命的對象？是政權建設的首要問題。他對農村階級鬥爭作了具體分析並提出正確鬥爭策略。強調區別對待的政策，「具體情況作具體分析，沒有區別就沒有政策。」他說，對被打倒的地主階級，要加以具體分析，以便決定正確的對策，以現況看，公開進行破壞、殺人放火的是極少數，對這種人必須依法給以嚴厲的制裁。另一部分地主，心懷仇恨，但不公開進行破壞活動的，而轉入秘密特務活動，這種人雖然也很少，但對我們危害甚大，我們應提高警惕，加強公安保衛工作，有計畫地進行隱蔽的鬥爭，找到其線索，予以逮捕法辦。還有一種人，雖然心懷不滿，見大勢已去，只好勤勞生產，等待時機，這是目前地主階級的多數，對於他們之中表現好的，個別找他們談話，給他們指出正確道路，鼓勵其安心生產，過好日子。
他指出：「人民代表會是人民的權力機關」，要改變一些地方「以黨代政」的現象。人代會不僅是布置工作，而是討論決定工作的。改正某些幹部輕視代表的現象，改變黨代表會與人民代表會不分的現象。人民代表中的黨員最多不超過一半。人民代表會著重討論人民贊成我們什麼，反對什麼，展開批評。「農村幹部要參加生產，領導生產」。他在會上表揚了農村幹部領導生產、帶頭生產的模範幹部的先進事迹，批評了個別「黨群幹部成天跑，政權幹部盡填表」的現象。
東北地區各級人代會議對於經濟建設發揮了巨大作用，而經濟建設的發展，