三十年代初期，陝西，尤其是陝甘邊地區，發生了連年災荒。出現了赤地千里、災民流離、賣妻鬻子、餓殍塞道的慘象。但是，統治階級的壓迫和剝削卻有增無減，他們繼續設立名目繁多的各幣中苛捐雜稅。巧取豪奪，聚斂財富，迅速激化了各雨中社會矛盾。貧苦農民紛紛揭竿而起，聚眾反抗，「交農」、搶糧、分糧鬥爭遍及各地：民變、民暴此起彼伏，形成了日益高漲的群眾鬥爭潮流。與此同時，我黨領導的「中國工農紅軍陝甘游擊隊」迅速崛起，活躍在陝甘邊的廣大區域，與群眾鬥爭相融合，積極引導群眾鬥爭走向游擊戰爭和土地革命。使陝甘邊地區出現了有利的革命形勢。
中其中央研究了陝西特別是陝甘邊地區的政治經濟形勢。適時地向中共陝西省委提出了兩項相互聯繫的重要戰略任務，即創建陝甘邊新蘇區和中國工農紅軍第二十六軍。
一九三二年四月二十日，中其中央作出了《關於陝甘邊游擊隊的工作及創造陝甘邊新蘇區的決議》。《決議》分析了陝西「在空前的災荒下，農民反抗捐稅、反對高利貸、反對國民黨統治，爭取土地、災民分糖和搶糧」的鬥爭形勢和中國工農紅軍陝甘游擊隊在鬥爭中「日益壯大起來」的實際情況，向陝西省委提出了「在積極地開展當地的游擊運動中。創立新的紅軍隊伍及陝甘邊蘇維埃區」的任務。中央決定，按紅軍編制法。成立「中國工農紅軍第二十六軍」。「責成陝西省委從自己的常委中選派一人去擔任二十六軍政委」；中央要求，在中國工農紅軍陝甘游擊隊行動的區域中，必須立即徹底執行「組織和領導農民群眾起來沒收一切地主紳士、祠堂廟宇及幫助反革命的富農的土地」，「徹底的摧毀當地的反革命的政權機關，組織蘇維埃的政權機關」，「解除邊區內一切反革命的武裝，廣泛地進行武裝工人、僱農、貧農和中農」的任務，以建立鞏固的陝甘邊革命根據地。
一九三二年六月二十六日，中共中央在上海召開北方各省委代表聯席會議，通過了《開展游擊運動與創造北方蘇區的決議》。《決議》進一步強調。「創造鞏固與發展陝甘邊新的蘇區」是「北方黨的基本任務與工作」，要求「在邊區應當首先發動廣大勞苦群眾百倍的開展和淙入群眾鬥爭」，「摧毀與肅清邊區一切反動勢力。武裝廣大勞苦群眾」；實施「蘇維埃中央政府的一切法令」；紅二十六軍應「鍛煉成為強有力的紅軍，鞏固與發展陝甘邊蘇區。」
一九三二年八月一日，中共中央給陝西省委發出《指示信》，重申了中央關於創立正式紅軍和陝甘邊新蘇區的決定，費求「陝西黨必須十倍、百倍的加緊這一工作」，「必須堅決的沒收地主階級與祠堂廟宇及土豪劣紳的土地，按照勞動力與人口，平均分配給僱農、貧農以及中農。」「必須組織僱農工會、貧農團」，「立刻成立紅軍一團」。「開始有計畫的游擊運動」，「加強邊區黨的工作」。
根據黨中央的上述決議和指示，中共陝西省委相應地通過決議並發出指示，具體部署刨建陝甘邊新蘇區和組建中國工農紅軍第二十六軍的工作。
一九三二年六月一日，中共陝西省委通過了《關於創建陝甘邊耘蘇區與游擊隊的工作決議接受中央》。《決議》指出：「創建新蘇區與開展游擊戰爭運動」是「陝西全黨的一個中心任務」；決定在陝甘邊地區組建農人游擊隊。開展游擊運動、進行土地革命，「在各地的游擊運動中抽出一部分最精銳的部隊。編為一團」。徵調西安的工人、三原、富平、蒲城的農民參加紅軍；省委還決定。「派得力同志去組織邊區特委，並責成游擊隊隊委在旬邑黨部用最大限度的力量去建立這一工作」， 「在紅軍的裉據地與游擊區域中，應當最大限度的發展黨的組織。吸收僱農、貧農及良好的中農入黨」。
一九三二年八月二十五日，中共陝西省委召開全體擴大會議，傳達貫徹中央「八一指示」和北方各省委代表聯席會議精神，通過了《關於帝國主義國民黨四次圍剿，創造陝甘邊新蘇區及紅二十六軍決議案》，進一步提出，「必須按照現在游擊隊的力量，立刻編成紅軍一團。在最近期間。實現編製一師的任務」，二十六軍「必須堅決執行省委的軍事計畫，以實現創造新蘇區的任務」。《決議》要求，紅二十六軍和陝甘邊黨組織要「動員群眾起親去參加分配土地的運動」，「建立和鞏固革命委員會的臨時革命政權」，要在邊區廣泛「開展游擊運動。建立赤衛軍、游擊隊、少年先鋒隊等武裝組織」，《決議》指出：「發展和鞏固黨的組織，是執行以上任務最主要的中心」，為了加強邊區的工作，「立刻成立陝甘邊特委，旬邑、淳化地方黨部由邊特委去領導」。
為了實現黨中央關於創造陝甘邊新蘇區的決策，落實省委指示，中國工農紅軍陝甘游擊隊和陝甘邊地區黨組織在句邑、正寧一帶深入發動群眾，開展游擊戰爭。創造工農民主政權，進行了艱苦卓絕的工作。經過無數戰鬥和反覆探索，中共陝西省委和中國工農紅軍陝甘游擊隊、陝甘邊黨組織根據鬥爭形勢的需要，調整戰略部署。逐漸將創造陝甘邊蘇區的工作重心轉移到照金地區。
照金地區位於陝西耀縣西北部，居橋山山脈南端的突出地帶，與淳化、旬邑、宜君、同官(今銅川)等縣接壤。它北倚子午嶺中段，南俯渭北高原。東臨威榆大道。西通陝甘邊腹池。境內山巒逶迤，河溪縱橫，溝壑交錨，密林如海，中心地帶險峰赫立，其中以薛家寨為最。海拔一千六百餘帶，懸崖峭壁上模貫著數處天然岩洞，寨勢雄奇，極為險要。照金地區的土地十分集中，絕大多數被幾家大地主和香山寺院佔有，無地農民多達百分之六十。在苛捐雜稅、高額穭債和兵患匪禍的交互壓榨侵害下，群眾生活困苦不堪。由於連年災荒的逼迫，川東、河南、四川和關中的饑民紛紛逃逸到這裡避難和尋求出路，從而加劇了這裡的貧困，廣大人民群眾掙扎在死亡線上，具有強烈的革命要求。
一九三二年春，劉志丹、謝子長率領中國工農紅軍陝甘游擊隊到照金地區活動，同年夏，三原武字區人民開展游擊戰爭。創造蘇維埃政權的運動波及到照金地區，在群眾中引起了強烈反響；渭北游擊隊也以照金為迴旋和退據地區，在照金高山槐一帶發動群眾，成立了農民聯合會等群眾組織。由於黨的土地革命路線深入人心，紅軍陝甘游擊隊和三原人民革命鬥爭的形勢日益擴大，照金地區的群眾相繼建立起一批農民游擊隊，為進一步開展照金地區的革命鬥爭創造了有利條件。
照金的地理條件和革命形勢的發展受到省委的關注。一九三二年九月十七日，省委制定了《邊區軍事計畫》。明確提出了創建包括照金在內的陝甘邊革命根據地的戰略目標，規定了創建根據地的具體方針：「(一)邊區範圍目前以旬邑職田、清水螈、土橋塬；淳化鞍子瓜、白廂塬、；耀縣照金、馬欄一帶，正寧之山河北螈、盤克螈、湫頭螈、史市寸螈周圍四百里為中心，軍事根據地在湫頭塬；(二)配台群眾武裝，首先肅清邊區周圍的白軍和民團武裝：(三)肅清豪紳地主富農一切反革命活動；(四)立即開始測驗邊區中的一切軍事險要。開始建築防禦工程，搜集一切舊式的大炮、火器，配備在這些工程上面」。《計畫》要求立刻組織照金一帶的農民游擊隊，「成立一大隊。由三原地方黨部和邊特負責」，其「軍事任務是伏擊和擾亂從馬欄、淳化、郴州親的敵軍，肅清這一區域敵人的一切武裝力量。」《計畫》還對紅二十六軍的編製、任務、戰略戰帶作了原則規定。
《軍事計畫》形成後，省委選派了一些幹部到陝甘游擊隊，以加強骨幹力量。省委還決定，由省委常委杜衡擔任即將正式成立的中國工農紅軍第二十六軍政委，指令社衡到陝甘邊尋找部隊。由於當時陝甘紅軍游擊隊轉戰到陝北地區，省委選派的幹部均因道路不通而折回，杜衡則留在旬邑等待游擊隊，一九三二年十一月，陝甘紅軍游擊隊奉省委命令回師陝甘邊。在照金地區集結，準備實施省委《軍事計畫》。劉志丹、謝子長等紅軍陝甘游擊隊領導人，分新了照金地區人民群眾缺糧斷炊的嚴重情況，決定從領導群眾開展分糧入手，進行創建革命根據地的鬥爭。遂即孿妙齋在照金組織芋園游擊隊，游擊隊幹部戰士深入鄉村家戶，廣泛發動群眾。從一九三二年十二月十六日起。部隊連續召開了聲勢浩大的群眾大會，控訴統治階級的罪惡，宣傳土地革命，號召群眾建立武裝組織，成立蘇維埃政權；部隊還組織七十多個村莊的數十干群眾，選舉並成立了分糧委員會，制定了分糧辦法，將大地主囤積的糧食分給人民群眾，大大提高了人民群眾的革命積校性，擴大了黨和紅軍的影響，為刨建革命根據地打下了廣泛的群眾基礎。
十二月十八日。杜衡奉省委指派，親到中國工農紅軍陝甘游擊隊。
根據省委《軍事計畫》和照金地區人民群眾已經動員發動起來的實際情況，中國工農紅軍陝甘游擊隊領導人研究了創建陝甘邊革命根據地的具伸方幕，並於一九三二年十二月二十日由杜衡向省委報告。照金地區已具備了