一、唐代政府組織
甲、漢唐相權之比較
漢和唐，是歷史上最能代表中國的兩個朝代，上次講了漢代制度，現在繼續講唐代。先講唐代的政府：政府與皇室的劃分，自漢以來即然。惟就王室論，皇位世襲法，永遠無何大變動，只是朝代的更換，劉家換了李家，此等是並不重要。但就政府來說，其間變化則很大。政府中最重要者為「相權」，因於相權的變動，一切制度也自隨之變動。唐代政府和漢代之不同，若以現在話來說，漢宰相是採用領袖制的，而唐代宰相則採用委員制。換言之，漢代由宰相一人掌握全國行政大權，而唐代則把相權分別操掌於幾個部門，由許多人來共同負責，凡事經各部門之會議而決定。漢朝只有一個宰相，但遇政府有大政事，亦常有大會議，這是皇帝宰相和其他廷臣的會議。唐代則把相權劃分成幾個機關，這幾個機關便須常川會議，來決定政府一切最高政令。漢代宰相下有副宰相，御史大夫，我們也可說，宰相掌握的是行政權，御史大夫掌握的是監察權。唐代宰相共有三個衙門，當時稱為三省：一中書省，二門下省，三尚書省。此三省職權會合，才等於一個漢朝的宰相，而監察權還並不在內。
中書省首長為中書令，門下省主管長官為侍中，尚書省長官為尚書令。唐分官階為九品，第一二品官，均以處元老，不負實際行政責任。三品以下，始為實際責任官吏。中書令門下侍中及尚書令皆為三品官。若論此三省之來歷，尚書本是皇宮內廷秘書，已在講漢代制度時講過。中書依官名論，也即是在內廷管理文件之意。侍中則是在宮中侍奉皇帝。故就官職名義言，這三個官，原先本都是內廷官。而到唐代，則全由內廷官一變而為政府外朝的執政長官，和以前性質完全不同。其實宰和相，在春秋時代，也僅系封建貴族的家臣，但到秦漢則化私為公，變成了正式政府的執政官。此後宰相失職，卻又有另一批皇帝內廷私臣變成了正式執政官的，便如唐代之三省。何謂失職？因宰相職權，本該領導政府，統治全國的，後來此項職權，被皇帝奪去了，皇帝把他們的私屬像中書門下尚書之類來代行政府宰相的職權，這是東漢以後魏晉南北朝時代的事。現在到唐代，才有把以前宰相職權正式分配給三省。換言之，亦即是把以前皇室濫用之權重交還政府。
乙、唐代中央政府三省職權之分配
現在再說中書門下尚書三省職權之分配：中書主發令。政府一切最高命令，皆由中書省發出。此種最高命令，名義上是皇帝的詔書，在唐代叫做「敕」。凡屬重要政事之最高命令，一定要皇帝下敕行之。但實際上皇帝自己卻並不擬「敕」，而系中書省擬定，此所謂「定旨出命」。在中書省中除中書令為正長官外，設有副長官「中書侍郎」。中書侍郎之下，又有「中書舍人」，員額有七八人之多。中書舍人官位並不高，而他們卻有擬撰詔敕之權。遇中書發布命令，多由他們擬撰。中國政治上的傳統觀念，對一意見之從違抉擇，往往並不取決於多數，如西方所謂之民主精神。而中國人傳統，則常求取決於賢人。春秋時即有「賢均從眾」之說（見《左傳》）。哪一人賢，就採納哪一人的意見，假若雙方均賢，則再來取決於多數。賢屬質，眾屬量，中國傳統重質不重量。中國人認為只要其人是賢者，就能夠代表多數。不賢而僅憑數量，是無足輕重的。這一觀念，反映在漢代的選舉制度上，便極明顯。所以國家的選舉權，並不託付於社會一般民眾，而徑由地方長官行使之。照理，地方長官應該擇賢而任。他既是一位賢長官，自能博採輿情，為國家選拔真才。這是理論。至於事實之不能全合於理論，則屬另一問題。即如唐制，中書舍人擬稿，亦由諸舍人各自擬撰，是謂「五花判事」。然後再由中書令或中書侍郎就此許多初稿中選定一稿，或加補充修潤，成為正式詔書，然後再呈送皇帝畫一敕字。經畫敕後，即成為皇帝的命令，然後行達門下省。所以唐代政府定旨出命之權，是操於中書省。皇帝只同意畫敕而止。待門下省主管長官侍中及副長官侍郎接獲此項詔書後，即加予複核，這是對此項命令之再審查。在門下省侍中侍郎之下，設有若干第三級官，謂之「給事中」。給事中官位並不高，但對皇帝詔書亦得參加意見。若門下省反對此項詔書，即將原詔書批註送還，稱為「塗歸」。意即將原詔書塗改後送還中書省重擬之意。塗歸亦稱「封駁」「封還」「駁還」等，其意義略相同。此項塗歸封駁之權則屬諸門下省。若以今日慣語說之，門下省所掌是一種副署權。每一命令，必須門下省副署，始得發生正式效能。如門下省不同意副署，中書命令便不得行下。詔敕自中書定旨門下複審手續完成後，即送尚書省執行。尚書省則僅有執行命令之權，而於決定命令則無權過問。
丙、中央最高機構政事堂
政事堂此種制度，亦有相當麻煩處。如中書省擬好命令送達門下省，如遇門下省反對，即予塗歸封還，如是則此道命令等於白費，即皇帝之「畫敕」亦等於無效。故唐制遇下詔敕，便先由門下省和中書省舉行聯席會議，會議場所稱為「政事堂」。原先常在門下省舉行，後來又改在中書省召開。會議時，中書門下兩省長官及侍郎皆出席。若尚書省長官不出席政事堂會議，即事先不獲預聞命令決奪。故唐人目光中，須中書門下始稱真宰相。唐太宗在未登極前，曾做過尚書令，即太宗即位，朝臣無敢再當尚書令之職，因此尚書省長官尚書令常虛懸其缺。僅有兩個副長官，即尚書左僕射及右僕射。尚書左右僕射若得兼銜，如「同中書門下平章事」，及「參知機務」等名，即得出席政事堂會議，獲得真宰相之身份。最先尚書僕射都附此職銜，所以三省全是真宰相。但到開元以後，即尚書僕射不再附有出席政事堂之職銜了。如是則他們只有執行命令之權，而無發布命令及參與決定命令之權。他們職掌的，並非政府的最高職權，因此也不得認為真宰相。但唐制除三省長官外，也有其他較低級官員而得附參知機務或同三品平章事等職銜的，如是則此人亦得參與政事堂會議。此如現今內閣中之不管部大臣，行政院中之不管部的政務委員，雖非某一部的主管長官，而得出席政務會議，預聞國家大政決奪。此等人必是官位雖低而早負時望的，始得加此職銜。當時的尚書省，則略等於現在的行政院。因他只管行政，不管出命。政府的最高機構，則在政事堂。凡屬皇帝命令，在敕字之下，須加蓋「中書門下之印」，即須政事堂會議正式通過，然後再送尚書省執行。若未加蓋「中書門下之印」，而由皇帝直接發出的命令，在當時是認為違法的，不能為下面各級機關所承認。故說「不經鳳閣鸞台，何得為敕」（中書省武則天改稱鳳閣，門下省武則天改稱鸞台），這仍是說一切皇帝詔命，必經中書門下兩省。其實則皇帝的詔敕，根本由中書擬撰。
但中國傳統政治，仍有一大漏洞。在唐代，也並無皇帝決不該不經中書門下而徑自頒下詔書之規定。這是中國傳統政治制度下一種通融性。往往每一制度，都留有活動變通之餘地，不肯死殺規定，斬絕斷制。因此中國皇帝不致如英國皇帝般被逼上斷頭台，或限定他不得為種種活動。事實上唐代也確有不經中書門下而皇帝隨便下命令的。不經鳳閣鸞台何為敕，此是劉禕之批評武則天的話，而劉禕之因此遭了殺身之禍。武則天以下的唐中宗，也便不經兩省而徑自封拜官職。但中宗究竟心怯，自己覺得難為情，故他裝置詔敕的封袋，不敢照常式封發，而改用斜封。所書「敕」字，也不敢用硃筆，而改用墨筆。當時稱為「斜封墨敕」。此即表示此項命令未經中書門下兩省，而要請下行機關馬虎承認之意。在當時便認為這是一件值得大書特書之事，因此在歷史上傳下。當時唐中宗私下所封之官，時人稱之為「斜封官」，因其未經正式敕封手續而為一般人所看不起。據此一例，便知中國傳統政治，本不全由皇帝專制，也不能說中國人絕無法制觀念。但中國政治史上所規定的一切法制，有時往往有不嚴格遵守的，此亦是事實。但嚴格說來，則此等事總屬胡鬧，不可為訓。只因鬧得不大，皇帝私下只封幾個小官職，也不致有大影響。直到宋朝，太祖趙匡胤開國為帝時，建德二年，恰逢三個宰相相繼去職，太祖欲派趙普為宰相，但皇帝詔敕一定要經宰相副署，此刻舊宰相既已全體去職，一時找不到副署人，該項敕旨，即無法行下。宋太祖乃召集群臣會商辦法，當時有人獻議說：「唐代皇帝曾有一次下敕未經宰相副署，此在甘露事變時，當時前宰相已死，皇帝臨時封派宰相，即由尚書僕射參知政事者蓋印，今可仿此方式辦理」，同時即有人反對，謂「唐代甘露事變，雖曾用此方式，但為亂時變通權宜辦法。今大宋昇平，不應采此方式。」如是再四商討，是決定由當時開封府尹副署蓋印行下。當時宋都開封，開封府尹即等於國民政府建都南京時之南京市長，恰巧當時開封府尹是趙匡義，又系宋太祖的嫡親胞弟，後來即為宋太宗；這才算完備了這一詔敕的法定手續。根據這一點看，中國過去的政治，不能說皇權相權絕不分別，一切全由