要發展一個新制度，還是繼續秦朝留下來的制度，漢朝解決這個問題當然也有一定的過程。在漢朝剛剛建立的時候，也有人說還要分封功臣與王子。但實際上，漢朝有兩代雖實行分封制度，但實踐的結果是，先是功臣與中央的衝突，後是親藩的叛變，以致造成許多內亂。在漢室初建時，甚至有人建議，復建六國，讓六國之後人繼續統治他們原有的地方，共同奉漢為皇帝。但漢高祖的謀臣，包括張良，並不同意這個辦法。封建制度等同於將已成歷史陳跡的東西再度拿出來，對整個政府的運作，只會造成困難。換句話說，當年因為條件不夠而設立許多分公司的制度，終於在這種情況下成為過去的事情。張良出身秦亡六國之中韓國的貴族世家，他在參加反秦革命時，原來的目的是恢複六國，當然韓國復國是他主要的意圖。但是天下已定，他打消了恢複封建的主意，認為郡縣制的治理，可以保持國家安定。漢代繼續維持郡縣這種直接管理的行政制度，並繼續維持考核的監察制度——這兩大特色始終見於中國歷代王朝。
漢朝的早期，不能脫離一個小集團統治的色彩。許多漢高祖從前的功臣，自然而然成為高級官員。漢初兩三代，丞相都是功臣之後，因為擔任丞相的條件是由封侯的高官中選出。漢代侯爵是除了軍功不封，一定是當年共同打天下的夥伴才能封侯。而列侯的子孫才能繼承爵位。同樣，二千石的高級官員也多列侯。換句話說，丞相以及其他高級幹部的職位都是由一個小集團壟斷。歷史上有一個小小插曲：在漢初，局面還沒有穩定的時候，有一次高祖在高台上遠遠望見河灘上有人群聚集談話，漢高祖問張良，這些人在幹什麼，張良回答說，這些人都是在商量怎麼反抗你的人。漢高祖很納悶，是為什麼呢？張良答：這些都是幫你打天下的人，但是你封來封去都只封你的親戚，有功之人不知道自己應該擺在哪裡。漢高祖問張良應如何解決，張良說：即刻分封，我們來不及考核，但是你只要封一個大家都知道他平常最恨你，你也最恨他，而這個人卻是有功的人，你先封他，你心目中有這樣一個人嗎？漢高祖說，有這樣一個人，叫雍齒。張良建議立刻封雍齒為侯，一旦雍齒被封了侯，其他功臣就放心了，因為雍齒尚且封侯，又何況他們呢？
這是張良的一個小小權術，但是權術後面隱含的意義是，你要報酬人家功勞的時候，不能只顧及私人的感情，不能只顧及自己的愛好及厭惡。所以這雖然是一個計謀，但是計謀後面是賞罰分明，一個公正的原則。這個原則在漢朝四百年歷史中有大半的時間是相當落實的。所有的掌權者都犯了一個毛病，正如電視劇中的乾隆，喜歡和珅，討厭劉羅鍋。如果劉羅鍋能封侯的話，其他人就很放心了。就是因為有一個公平的原則在，終究乾隆還是讓劉羅鍋擔任宰相，在他死後還封了一個文正公。也因此，雖然清朝到乾隆的時候開始走下坡路，乾隆年間基本上還是一個不差的時代。
漢朝初期有了一個功臣集團，決策階層事實上還是封閉的，即使有才幹的人也只能進入二級幹部，不能進入第一級。所以全國的郡太守裡面，也有差不多三朝的時候是由功臣的子弟擔任的。這樣的政府沒有全國的代表性，統治階層和被統治階層是截然分開的，決策階層和執行的幹部也是截然分開的。幸虧，到了漢武帝的時代有很多的改變。漢朝本來有一個讓天下臣民上書的習慣，讓有見解的人抒發自己對於政府施政的意見，但是漢初並沒有徵召人才的制度，沒有一定的名額，也不是定期舉行。漢高祖未定天下的時候，他在路上碰見父老，那些歲數大見識多的長者，向他提出一些建議。漢高祖知道民間有許多重要的意見，所以漢室有時候求賢良直言，講錯了，不罰；講對了，有賞。漢朝這個徵求民間意見的管道，在漢武帝的時候落實為察舉制度。全國都要按照郡縣人口的比例由地方推薦察舉，尋找當地的人才，到地方上做事。先在地方擔任掾吏部屬，再逐步薦舉到中央政府工作。漢代孝廉是有配額的，超過二十萬人就出一個人，不到二十萬人也要推薦一個人，這個辦法使漢朝的政府結構有了全盤的改變。
換句話說，假如顧客也就是老百姓所需求的服務是繁榮及安定，現在有人代表客戶說話了，客戶也可以參加政府的運作。用企業活動為譬喻，假如有一群客戶做一個集體的購買，公司就可以從採購團的代表知道這批客戶想要的是什麼，喜歡的是什麼。漢代有了這批賢良與孝廉，他們即可能參加政策性的活動。宮廷會議時，皇帝及重要的大臣、各部的首長都在場，政府官員及經由察舉出來的賢才，共同討論政府的政策。著名的一例就是《鹽鐵論》。政府的宮員，基於國防需要，討論是否要打匈奴，若不打匈奴，匈奴就要打進來了。打匈奴要花多少代價，這代價要由誰來支付？值不值得？假如現有的政府經費不夠支付，不免尋找財源，以支付戰爭費用。政府官員說要鹽鐵公賣，老百姓的代表說鹽和鐵是日常生活需要的東西。公賣鹽和鐵，富人也那麼多的鹽，窮人也吃那麼多的鹽；富人不用鐵，可是窮人要用鋤頭，這根本是不公平的，因為大家的負擔不同。從國防政策，國內的繁榮及鹽鐵公賣以後市場所受到的干擾；干擾之後，經濟是否繁榮；人民的公平負擔的原則……這些主要的課題都在《鹽鐵論》的辯論中出現。
《鹽鐵論》是否為當時辯論的完整記錄，我們無從得知。但是大概離真相不大遠，可能是簡單的敘述，可能省略很多細節，但足以反映會議本身引起的辯論，和辯論雙方不同的立場。正像一個產品發表會，客戶及廠商可能都要發表一些對產品的意見，壞的推銷員反駁客戶的意見，好的推銷員則是聽取客戶的意見。民主政治就是要讓推銷員去聽取客戶的意見。漢武帝以後，多數官員由察舉出身，也如同推銷員由客戶代表出身，所以漢朝本身的制度雖不是民主制度，察舉制度卻是溝通政府與人民之間的橋樑。這一制度，使漢代這個大公司，贏得了四百年的祚命。因為漢朝是很長治久安的時代，所以今天我們還稱自己為漢人。中國之所以能長久地存在，成為一個長久存在的文化與政治體，漢朝的穩定是一個很重要的原因。
漢朝的丞相既不是一個獨立的幕僚長，也不是一個完全的CEO。如前面所說，在朝代一開始的時候，所有的丞相都是功臣或功臣之後，從同一個集團出來的，同質性很高。
漢代丞相是朝廷的首長，所有的記錄都在丞相府裡邊，這是漢初第一位丞相蕭何的功勞。蕭何原是沛縣縣政府的職員，相當於縣長秘書一類的職務，學歷不明，履歷不高，卻是很早就能賞識劉邦，後來也幫助劉邦奪取沛縣作為第一個基地。在劉邦取天下時，蕭何是重要的助手，進咸舊這一收取檔案資料的舉動，更是劉邦能夠成功的重要關鍵之一。漢軍進入秦的首都咸陽的時候，蕭何抓的第一件事情，不是封倉庫，而是接收圖冊，包括地圖、戶籍與卷宗檔案。蕭何眼光遠大，懂得一個能夠運作的管理機器，手上一定要有檔案與數據。有全國地圖的人，有全國人口數據的人，有稅收數目字的人，有全國驛站船郵網路資料的人，對全國情勢就會有通盤了解。項羽沒有做到這事，漢高祖與蕭何做到了。用黃仁宇先生的一句話，若按照數目字來管理的話，管理系統才能運行；圖冊都是數目字。一個好的公司，必定有一批好的數據：它的客戶在哪裡？產品的成本要如何計算？如果沒有這些資料，開個街角上的夫妻老婆店還有可能，但經營大公司卻不行。蕭何做到的就是掌握足夠的資料數據。
漢朝政府相權的實力基礎，就在這批數據，因為全國的資料不在宮裡，反而是在相府。這是漢朝的CEO所具有的特別的權位。所以漢初的丞相可以沒學問，但有實權。皇帝必定會有自己喜歡的內廷寵臣，但皇帝身在宮中；丞相代表的則是法律與秩序。漢文帝是不錯的君主，開創了文景之治的局面。漢文帝有他所喜愛的寵臣，但當時的丞相申屠建雖然學問及能力都不是很足夠，卻仍能責罰寵臣。漢代宮中及府中財政分開，是漢朝一項很重要的原則，能將兩者分開的原因，即在丞相府有政府運作的資料及數據。為此，雖然漢朝不斷地有外戚、宦官干政，但政府始終有相當程度的穩定性，也就是靠宮中與府中分開的原則。權在宮中，能在府中。權能區分，一旦董事長委任了總經理，總經理就掌握了所有的行政權及資料數據，董事長就應該退到第二線，只掌握大政策的方向。這種權能的分野，在中國實行得非常早，同一時代的羅馬既沒有郡縣，也沒有宮中府中的分野，也沒有軍人文人的分野，也沒有察舉制度、賢良方正共同參與討論國是的制度。與漢朝同時代的羅馬公民，以最古老的貴族制度參與政治，顯得原始粗糙。漢朝的運作體系卻是相當符合經營一個公司的原則的。
但是誰真正設計出這套制度呢？倒也不是任何一位丞相，而是學者陸續提供的意見。學者之中，董仲舒是一個關鍵性的人物。董仲舒認真地建議將權力的基礎放寬下降到地方 。董仲舒的政府理論是天命，相信皇帝的統治是依據天命的，而天