國家，因為要達其目的，設立許多機關，這許多機關，都是要有人主持的。主持這些機關的人，用何法取得呢？這便是選舉問題。
選舉是和世襲對立的。世襲之法，一個位置出缺，便有一個合法繼承的人，不容加以選擇。選舉之法則不然，它是毫無限制，可以任有選舉權者，選舉最適宜的人去擔任的。這是就純粹的選舉和世襲說；亦有從兩方面說，都不很純粹的，如雖可選擇，仍限於某一些人之內之類是。但即使是不純粹的選舉，也總比純粹的世襲好些。西洋某史家曾把中國兩漢時代的歷史，和羅馬相比較，他說：凡羅馬衰亡的原因，中國都有的。卻有一件事，為中國所有，羅馬所無，那便是選舉。觀此，便知選舉制度關係之重大了。
選舉制度，在三代以前，是與世襲並行的。俞正燮《癸巳類稿》，有一篇《鄉興賢能論》，說得最好，他說：古代的選舉，是限於士以下的，大夫以上是世官。這是什麼理由呢？第四十章已經說過：原始的政治，總是民主的，到後來，專制政治，才漸漸興起，如其一個國家是以征服之族和被征服之族組成的，高級的位置自然不容被征服之族染指。即使原是一族，而專制政治既興，掌握政權的人，也就漸漸的和群眾離開了。所以選舉僅限於士以下。
士以下的選舉，乃系古代部族，專制政治尚未興起時的制度，留遺下來的。其遺迹略見於《周官》。據《周官》所載：凡是鄉大夫的屬官，都有考察其民德行道藝之責。三年大比，則舉出其賢者能者，「獻賢能之書於王」。《周官》說：「此之謂使民興賢，入使治之；使民興能，出使長之。」俞正燮說：入使治之，是用為鄉吏（即比閭族黨之長，見上章）；出使長之，是用為伍長，這是不錯的。比閭族黨等，當系民主部族固有的組織，其首領，都是由大眾公舉的。專制政體興起後，只是把一個強有力的組織，加於其上，而於此等團體固有的組織，並未加以破壞，所以其首領還是出於公舉的，不過專制的政府，也要加以相當的參預干涉罷了（如雖由地方公舉，然仍須獻賢能之書於王）。
在封建政體的初期，上級的君大夫等，其品性，或者比較優良，但到後來，就漸漸的腐化了。由於上級的腐化，和下級的進步（參看第四十章），主持國政者，為求政治整飭起見，不得不逐漸引用下級分子，鄉間的賢能，漸有升用於朝廷的機會，那便是《禮記·王制》所說的制度。據《王制》說：是鄉論秀士，升諸司徒，曰選士。司徒論選士之秀者，而升諸學，曰俊士。既升於學，則稱造士。大樂正論造士之秀者，以告於王，而升諸司馬，曰進士。司馬辨論官材（官指各種機關，謂分別其材能，適宜於在何種機關中辦事），論進士之賢者，以告於王，然後因其材而用之。按《周官》司士，掌群臣之版（名籍），以治其政令，歲登下其損益之數，也是司馬的屬官。《禮記·射義》說：古者「諸侯貢士於天子，天子試之於射宮。其容體比於禮，其節比於樂，而中多者，得與於祭。其容體不比於禮，其節不比於樂，而中少者，不得與於祭。」以中之多少，定得與於祭與否，可見射宮即在太廟之中。古代規制簡陋，全國之中，只有一所講究的屋子，謂之明堂。也就是宗廟，就是朝廷，就是君主所居的宮殿，而亦即是其講學的學校，到後來，這許多機關才逐漸分離，而成為各別的建築（詳見第五十一章）。合觀《周官》、《王制》、《射義》之文，可知在古代，各地方的貢士，是專講武藝的。到後來，文治漸漸興起，於是所取的人才，才不限於一途（所以司馬要辨論官材，此時的司馬，乃以武職兼司選舉，並非以武事做選舉的標準了）。此為選舉之逐漸擴大，亦即世襲之漸被侵蝕。
到戰國之世，世變益亟，腐敗的貴族，再也支持不了此刻的政治。而且古代的貴族，其地位，是與君主相逼的，起於孤寒之士則不然，君主要整頓政治，擴充自己的權力，都不得不用游士。而士人，也有懷抱利器，欲奮志於功名的。又有蒿目時艱，欲有所藉手，以救生民於塗炭的。於是君主和游士相合，以打擊貴族，貴族中較有為的，亦不得不引用游士。選舉之局益盛，世襲之制愈微。然這時候，游士還是要靠上級的人引用的。到秦末，豪傑起而亡秦，則政權全入下級社會之手，更無所謂貴族和游士的對立了。此為漢初布衣將相之局（《廿二史札記》有此一條，可參看），在此情勢之下，用人自然不拘門第，世襲之局，乃於此告終。
漢以後，選舉之途，重要的，大概如下所述：
（一）徵召：這是天子仰慕某人的才德，特地指名，請他到京的。往往有聘禮等很恭敬的手續。
（二）辟舉：漢世相府等機關，僚屬多由自用，謂之辟。所辟的人，並無一定的資格，做過高官的人，以至布衣均可。
（三）薦舉：其途甚廣。做官的人，對於自己手下的屬員，或雖未試用，而深知其可用的人，都可以薦舉。就是不做官的布衣，深知什麼人好，也未始不可以上書薦舉的，並可上書求自試。此等在法律上都毫無制限，不過事實上甚少罷了。
（四）吏員：此系先在各機關中服務，或因法律的規定，或由長官的保薦，由吏而變做官的。各機關中的吏，照法律上講，都可以有出路。但其出路的好壞，是各時代不同的。大體古代優而後世劣。
（五）任子：做到某級官吏，或由在上者的特恩，可以保薦他的兒子，得一個出身，在漢世謂之任子（亦可推及孫、弟、兄弟之子孫等）。任的本義為保，但其實，不過是一種恩典罷了，被保者設或犯罪，保之者，未必負何等責任的。任在後世謂之蔭。明以後，又有蔭子入監之例，即使其入國子監讀書。國家既可施恩，又不令不學無術的人濫竽充選，立法之意，是很好的。惜乎入監讀書，徒有其名罷了。
（六）專門技術人員：此等人員，其遷轉，是限於一途的。其技術，或由自習而國家擢用，或即在本機關中養成。如天文、曆法、醫學等官是（此制起源甚古。《王制》：「凡執技以事上者，不貳事，不移官」，即是）。
（七）捐納：這即是出錢買官做。古書中或稱此為貲選，其實是不對的。貲選見《漢書·景帝本紀》後二年，乃因怕吏的貪贓，假定有錢的人，總要少貪些，於是限定有家貲若干，乃得為吏。這只是為吏的一個條件，與出錢買官做，全然無涉。又爵只是一個空名，所以賣爵也不能算做賣官的。暗中的賣官鬻爵，只是腐敗的政治，並非法律所許，亦不能算做選舉的一途（歷代賣官之事見後）。
以上都是入官之途。但就歷代立法者的意思看起來，這些都只能得通常之才，其希望得非常之材的，則還在（八）學校九）科舉兩途。學校別於第五十一章中詳之。科舉又可分為（甲）鄉貢，（乙）制科。鄉貢是導源於漢代的郡國選舉的。以人口為比例，由守相歲舉若干人。制科，則漢代往往下詔，標出一個科名，如賢良方正、直言極諫等類，令內外官吏薦舉（何等官吏，有選舉之權，亦無一定，由詔書臨時指定），其科目並無限制。舉行與否，亦無一定。到唐代，才特立制科之名。
漢代的用人，是沒有什麼階級之見的。唐柳芳論氏族，所謂「先王公卿之胄，纔則用，不才棄之」（見《唐書·柳沖傳》），但是（一）貴族的勢力，本來潛伏著；（二）而是時的選舉，弊竇又甚多，遂至激成九品中正之制，使貴族在選舉上，氣焰復張。這時候選舉上的弊竇如何呢？自其表面言之，則（甲）如貴人的請託。如《後漢書·種暠傳》說：河南尹田歆，外甥王諶名知人。歆謂之曰：「今當舉六孝廉，多得貴戚書令，不宜相違。欲自用一名士，以報國家，爾助我求之。」便可見當時風紀之壞。然（乙）貴人的請託，實緣於士人的奔走。看《潛夫論》（《務本》、《論榮》、《賢難》、《考績》、《本政》、《潛嘆》、《實貢》、《交際》等篇）、《申鑒》（《時事》）、《中論》（《考偽》、《譴交》）、《抱朴子》（《審舉》、《交際》、《名實》、《漢過》）諸書可知。漢代士人的出路，是或被徵辟，或被郡縣署用，或由公卿郡國舉薦，但此等安坐不易得之。於是或矯激以立名；或則結為徒黨，互相標榜，奔走運動。因其徒黨眾多，亦自成為一種勢力，做官的人，也有些懼怕他；在積極方面，又結交之以謀進取。於是有荒廢了政事，去酬應他們的。又有豐其飲食居處，厚其送迎，以敷衍他們的，官方因之大壞。究之人多缺少，奔走運動的人，還是有得有不得。有些人，因為白首無成，反把家資耗廢了，無顏回家，遂至客死於外。這實在不成事體，實有制止他們在外浮游的必要。又因當時的選舉，是注重品行的，而品行必須在本鄉才看得出，於是舉士必由鄉里，而九品中正之制以生。
九品中正之制，起於曹魏的吏部尚書陳群。於各州置大中正，各郡置中正。依據品行，將所管人物，分為上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九等。這是因歷來論人，重視鄉評，所以政治上有此措置。但（一）鄉評的所謂