官制是政治制度中最繁複的一門。（一）歷代設官既多，（二）而又時有變遷。（三）它的變遷，又不是審察事實和制度不合，而條理系統地改正的，而是聽其遷流之所至。於是有有其名而無其實的，亦有有其實而無其名的。名實既不相符，循其名遂不能知其實。而各官的分職，亦多無理論可循。求明白其真相，就很不容易了。然官制畢竟是政治的綱領。因為國家要達其目的，必須有人以行之。這行之之人，就是所謂官。所以明於一時代所設之官，即能知其時所行之政。對於歷代的官制，若能知其變遷，即亦能知其政治的變遷了。
人的見解，總是較時代落後一些的。時代只有新的，而人之所知，卻限於舊。對付未來的方法，總是根據既往的情形，斟酌而出之的。所以無論如何，不能全合。制度才定出來，即已不適於用。制度是拗不過事實的，（一）非格不能行，（二）即名存實亡，這是一切制度都如此的，而官制亦不能例外。我國的官制，大略可分為六期：（一）自周以前，為列國時代的制度。（二）而秦及漢初統一時代的制度，即孕育於其末期。（三）因其大體自列國時代蛻化而來，和統一時代不甚適合，不久即生變遷。各方面變遷的結果，極其錯雜不整。直至唐朝，才整理之，成為一種有系統的制度。（四）然整理甫經就緒，又和事實不符。唐中葉以後，又生變遷，而宋朝沿襲之。（五）元以異族，入主中原，其設施自有特別之處。明朝卻沿襲著它。清朝的制度，又大略沿襲明朝。然因實際情形的不同，三朝的制度，又自有其大相違異之處。（六）清朝末葉，因為政體改變，官制亦隨之改變。然行之未久，成效不著。直至今日，仍在動蕩不定之中。以上略舉其變遷的大概，以下再略加說明。因為時間所限，亦只能揭舉其大綱而已。
官有內外之分。內官即中央政府之官，是分事而治的。全國的政務，都彙集於此，依其性質而分類，一官管理一類的事。又有綜合全般狀況，以決定施政的方針的，是即所謂宰相。外官則分地而治。在其地界以內，原則上各事都要管的。出於地界以外，則各事一概不管。地方區劃，又依等級而分大小。上級大的區劃，包含若干下級小的區劃。在行政上，下級須聽上級的指揮。這是歷代官制的通則。
列國並立之世，到春秋戰國時代，已和統一時代的制度相近了。因為此時期，大國之中，業已包含若干郡縣。但其本身，仍只等於後世一個最大的政治區域。列國官制：今文家常說三公、九卿、二十七大夫、八十一元士。但這只是爵，沒有說出他的職守來。三公依今文家說，是司馬、司徒、司空。九卿無明文。古文家說，以太師、太傅、太保為三公。少師、少傅、少保為三孤。冢宰（天官）、司徒（地官）、宗伯（春官）、司馬（夏官）、司寇（秋官）、司空（冬官），為六卿（許慎《五經異義》）。按今文說的三公，以配天、地、人（司馬主天，司徒主人，司空主地）。古文說的六卿，以配天、地、四時。此外還有以五官配五行等說法（見《左傳》昭公十七年、二十九年。《春秋繁露·五行相勝篇》）。這不過取古代的官，隨意揀幾個，編排起來，以合於學說的條理而已。和古代的事實，未必盡合。古代重要的官，不盡於此；並非這幾個官特別重要，不過這幾個官，亦是重要的罷了。司馬是管軍事的，司徒是統轄人民的，司空是管建設事務的。古代穴居，是就地面上鑿一個窟窿，所以謂之司空（空即現在所用的孔字）。《周官》冬官亡佚，後人以《考工記》補之（其實這句話也靠不住。性質既不相同，安可相補？不過《考工記》也是講官制的。和《周官》性質相類，昔人視為同類之書，合編在一起，後人遂誤以為補罷了）。《周官》說實未嘗謂司空掌工事，後世摹仿《周官》而設六部，卻以工部擬司空，這是後人之誤，不可以說古事的。冢宰總統百官，兼管宮內的事務，其初該是群仆的領袖。所以大夫之家亦有宰。至於天子諸侯，則實際本來差不多的。天子和諸侯、大國和小國制度上的差異，不過被著書的人說得如此整齊，和實際亦未必盡合。宗伯掌典禮，和政治關係最少，然在古代迷信較深之世，祭祀等典禮，是看得頗為隆重的。司寇掌刑法，其初當是軍事裁判（說詳第四十六章）。三公坐而論道，三孤為之副，均無職事。按《禮記·曾子問》說：「古者男子，內有傅，外有慈母。」《內則》說：國君世子生，「擇於諸母與可者，必求其寬裕慈惠，溫良恭儉，慎而寡言者，使為子師，其次為慈母，其次為保母。」太師、太傅、太保，正和師、慈、保三母相當。古夫亦訓傅，兩字蓋本系一語，不可以稱婦人，故變文言慈。然則古文的三公，其初乃系天子私人的侍從，本與政事無關係，所以無職事可言。《周官》說坐而論道之文，乃采諸《考工記》，然《考工記》此語（「坐而論道，謂之王公」），是指人君言，不是指大臣言的，說《周官》者實誤采。總而言之：今文古說，都系春秋戰國時的學說，未必和古代的事實密合。然後世釐定制度的人，多以經說為藍本。所以雖非古代的事實，卻是後世制度的淵源。
列國時代的地方區劃，其大的，不過是後世的鄉鎮。亦有兩種說法：《尚書大傳》說：「古八家而為鄰，三鄰而為朋，三朋而為里（七十二家，參看上章），五里而為邑，十邑而為都，十都而為師，州十有二師焉。」這是今文說。《周官》則鄉以五家為比，比有長。五比為閭，閭有胥。四閭為族，族有師。五族為黨，黨有正。五黨為州，州有長。五州為鄉，鄉有大夫。遂以五家為鄰，鄰有長。五鄰為里，里有宰。四里為酇，酇有長。五酇為鄙，鄙有師。五鄙為縣，縣有正。五縣為遂，遂有大夫。這是古文說。這兩種說法，前者和井田之制相合，後者和軍隊編製相合，在古代該都是有的。後來井田之制破壞，所以什伍之制猶存，今文家所說的組織，就不可見了。
漢初的官制，是沿襲秦朝的。秦制則沿自列國時代。中央最高的官為丞相。秦有左、右，漢通常只設一丞相。丞相之副為御史大夫（中央之官，都是分事而治的。只有御史是皇帝的秘書，於事亦無所不預，所以在事實上成為丞相的副手。漢時丞相出缺，往往以御史大夫升補），武官通稱為尉。中央最高的武官，謂之太尉。這是秦及漢初的制度。今文經說行後，改太尉為司馬，丞相為司徒，御史大夫為司空，謂之三公，並稱相職。又以太常（本名奉常，掌宗廟禮儀）、光祿勛（本名郎中令，掌宮、殿，掖門戶）、衛尉（掌宮門衛屯兵）、太僕（掌輿馬）、廷尉（掌刑辟，嘗改為大理）、大鴻臚（本名典客，掌歸義蠻夷）、宗正（掌親屬）、大司農（本名治粟內史，掌谷貨）、少府（掌山海池澤之稅），為九卿。這不過取應經說而已，並無他種意義。三公分部九卿（太常、光祿勛、衛尉屬司馬，太僕、延尉、大鴻臚屬司徒，宗正、大司農、少府屬司空），亦無理論根據。有大事仍合議。後漢司馬仍稱太尉。司徒、司空，均去大字，余皆如故。
外官：秦時以郡統縣。又於各郡都設監御史。漢不遣監御史，丞相遣使分察州（按州字並非當時的區域名稱，後人無以名之，乃名之為州。所以截至成帝改置州牧以前，州字只是口中的稱呼，並非法律上的名詞）。武帝時，置部刺史十三人，奉詔書六條，分察諸郡（一、條察強宗巨家。二、條察太守侵漁聚斂。三、條察失刑。四、條察選舉不平。五、條察子弟不法，都是專屬太守的。六、條察太守阿附豪強）。成帝時，以何武之言，改為州牧。哀帝時復為刺史。後又改為州牧。後漢仍為刺史，而止十二州，一州屬司隸校尉（武帝置，以治巫蠱的，後遂命其分察一部分郡國）。按《禮記·王制》說：「天子使其大夫為三監，監於方伯之國，國三人」，這或者附會周初的三監，說未必確，然天子遣使監視諸侯（實即大國之君，遣使監視其所封或所屬的小國），則事所可有。大夫之爵，固較方伯為低。秦代御史之長，爵不過大夫。漢刺史秩僅六百石，太守則兩千石。以卑臨尊，必非特創之制，必然有所受之。以事實論，監察官宜用年少新進的人，任事的官，則宜用有閱歷有資望之士，其措置亦很適宜的。何武說：「古之為治者，以尊臨卑，不以卑臨尊」，不但不合事宜，亦且不明經義。舊制恢複，由於朱博，其議論具載《漢書》，較之何武，通達多了。太守，秦朝本單稱守，漢景帝改名。秦又於各郡置尉，景帝亦改為都尉。京師之地，秦時為內史所治。漢武帝改稱京兆尹，又分其地置左馮翊、右扶風，謂之三輔。諸王之國，設官本和漢朝略同。亦有內史以治民。七國亂後，景帝乃令諸侯王不得自治民，改其丞相之名為相，使之治民，和郡守一樣。縣的長官，其秩是以戶數多少分高下的。民滿萬戶以上稱令，不滿萬戶稱長。這由於古代的政治，是屬人主義，而非屬地主義之故。侯國的等級，與縣相同。皇太后、公主所食的縣稱為邑。縣中兼有蠻夷的謂之道。這亦是封建制度和屬人主義的色彩。
秦漢時的縣，就是古代的國，讀第三十九章可見。縣令就是古代的國君，只能