段祺瑞的臨時執政府，在成立時曾宣布是一個過渡性組織，只是為了召集善後會議和國民會議。因此臨時政府在法律上既沒有地位，在時間上也到了壽終正寢之日。所以不待奉張和馮系的均勢破壞，臨時政府的改組已有需要了。到了「奉變」發生，北京的政治發言權，由張、馮而轉為馮玉祥一人，馮一方面表示擁護段，另一方面卻逮捕了段的智囊曾毓雋和姚震。段祺瑞的臨時執政政府，便愈有「不可終日」的樣子。另一方面，由於現政府的非改組不可，對於後繼政府的問題，各方也意見紛歧，爭議難決。當時各派意見約為：
一、黎元洪復職補足他未完的八十三天任期，在這八十三天內籌備後繼政府的組織——這是舊國會護法派的主張。武漢方面似乎對此很有興趣。郭松齡方面因饒漢祥的關係，也可能相對的贊成，但馮玉祥極反對，多數不能實現。
二、改行委員制。是國民黨及馮玉祥左右一部分人的主張，十一月底的國民革命示威運動，就倡設立國民政府委員會，後因馮使人徵求外交團意見，他們表示如中國行委員制，他們即各下旗回國，所以作罷。
三、恢複去年的攝政內閣。這一說與馮玉祥方面及武漢方面都有淵源，不過馮所主張的是完全恢複去年黃郛的攝政內閣，武漢方面卻主張段下野後以顏惠慶組閣攝政。
四、維持段祺瑞個人，在現在的臨時執政政府下增設負責的內閣。因為馮玉祥不欲驟然去段以自當政治之沖，所以退一步僅去段氏左右接近奉系的安福派，而留住段氏，加設內閣，以便借段氏的發號施令，行使自己的發言權。許世英的組閣運動，就是顯著的證明。
段祺瑞的臨時執政在風雨飄搖的時候，他加速修正臨時政府制，增設國務院，恢複設置國務總理。段之所以出此，是為了給自己留退步，因為一旦他打算引退，必須有一個攝政的內閣作為過渡。
14年12月26日，段下令修正臨時執政府制，增設國務院，令云：
「去年臨時政府成立，本執政以不忍人之心，處不可為之勢，勉徇眾議，出任維持，冀本良心之主張，為徹底之改革，曾於馬電陳述梗概，復經善後會議，詢謀僉同。既與國人慮始於前，方期共同負責於後，乃一載以還，用人行政，未符本懷，和平統一，終難實現。中夜彷徨，惄焉如搗，惟有修正臨時政府制，增設國務院，以專責成。嗣後凡百設施，以及改革建設諸大政，均由國務會議，審量全國之趨向，博稽人民之公意，迅速籌議，共策進行。但求救國有方，共和永固，本執政決不稍持成見也。
第一條中華民國臨時政府以臨時執政總攬政務，發布命令，統率陸海軍。
第二條臨時執政對於外國為中華民國之代表。
第三條臨時政府由國務院贊襄臨時執政，決定政府，處理國務。
第四條左列各員均為國務員：
一、國務總理。
二、各部總長。
第五條國務會議由國務員組織之，以國務總理為主席。
第六條臨時政府設國務院及外交、內務、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農商、交通各部。
臨時政府之命令及凡關係國務之文書，由國務總理及各部總長全體或分別副署。
第七條本制自公布日施行，俟正式政府成立廢止之。」
同日，段祺瑞下令，以許世英為國務總理，王正廷為外交總長，于右任為內務總長，陳錦濤為財政總長，賈德耀為陸軍總長，杜錫珪為海軍總長，寇遐為農商總長，馬君武為司法總長，易培基為教育總長，龔心湛為交通總長。
段祺瑞發表許世英組閣，是為了留段自己下台的地步，可是許世英就任國務總理後，由於許多閣員不肯就職，所以政局仍呈撲朔迷離的局面。15年1月2日晚，許世英在其寓邸宴請各閣員，內務總長於右任堅決請辭，意外的是司法總長馬君武則宣布就職。
5日晚，許世英宴段良駿、張樹元等商量段祺瑞的退職通電。6日晚段祺瑞在自己的官邸召集會議，商量下野事，許世英稱外交總長王正廷、教育總長易培基表示非見到段祺瑞批簽下野的電報後，不肯就職。段聽了很氣忿，就對許說：把下野電拿來我看。事實上他根本沒有看，從許手中拿的底稿，在上面簽一個「閱」字，表示已經批了。這通下野電云：
「祺瑞勉執國政，荏苒一年，事願俱違，心力交瘁。每念四野之瘡痍，益增五中之悱惻。繼之時變叵測，善後維艱，應即尊重迭次宣言，還我初服。政權交國務院負責執行，自十六日起即不視事。所願各省長官，本悲憫之懷，懍佳兵之戒，多難所以興邦，成功不必自我。」
7日許閣除了外長王正廷、內長於右任外，均已就職。許閣乃召開第一次閣會，財長陳錦濤、陸長賈德耀、海長杜錫珪、司長馬君武、農長寇遐、教長易培基、交長龔心湛均出席。
當天晚上段祺瑞的親信王揖唐、陳宦、湯漪、龔心湛等認為馮玉祥既已下野，張作霖亦傳說有下野意，吳佩孚、孫傳芳則通電主張結束軍事，張之江等又通電擁段，局勢又趨緩和，段自無下野的必要。所以由段批閱字的下野電本已交電務處待發，臨時又追回。可是通電雖已追回，8日各報都將這通電報披露，段因此大為不快。
許世英獲知段祺瑞變了卦，乃趕赴執政府，勸段仍發下野電以免引起閣潮，湯漪指著許世英罵：「你為什麼迫執政限期下野？」許無言以對。8日下午4時執政府召開特別會議，許乃聲稱辭職，拂袖而去，即晚移住德國醫院。他到德國醫院後，鹿鍾麟派人到醫院又把許接了回來，而段的左右則表示通電可發，但不提下野事，遂由湯漪把前電加以修改，從中段起改為：
「際茲時變，善後維艱，前者修改臨時政府制，增置中樞，謀庶政之公開，補闕失於既往，但期利國，寧有成心，所望各建讜言，迅定國是，即釋重負，俾踐前言。」
段的左右要龔心湛去找許世英，勸他仍出席閣會。因此，9日的閣議許仍出席，提出段修改的通電，決議照修改電拍發。於是16省區代表由劉汝賢領銜發出通電，略謂：執政表示下野，奉諭原擬16日起不視事，嗣因各方責勉，國家重器付託之方，當聽各方公決。若遽擺脫，引起事變，咎仍難逃，勉各省區軍民長官速籌辦法，俾卸仔肩等因，請諸師速籌大計以定國是云云。
在段祺瑞醞釀下台時，誰為段繼，是一個大問題，正在這個時候，吳佩孚通電主張收束軍隊，尊重法律。吳的這個通電好像是一個政治測量氣球，意在易「討賊」大旗為「尊重法統」的標幟，吳且表示不是擁曹，以免除各方認為直系要獨佔中央的疑慮。就吳本人來說，他一直不贊成曹錕輕率地登上總統位子，賄選一事使吳最為痛心，然而吳是個有舊道德的軍人，他不能明白地反對。今天他東山再起，如果先擁曹，事實上一定得不到各方的支持，所以吳不談曹錕復職而談尊重法統。
當時的混亂局勢中，尊重法統是一個最高明的號召，所以吳的「世電」發表後，各方複電紛至沓來，吳的地位為之大增，至少在政治上的發言權大為提高。
於是恢複攝閣，承認曹錕辭職，恢複國會，修改憲法，組織合法政府之說，蜂起一時，暗與吳佩孚的主張相符。一時各方視線又集中於武漢，與留漢之國會議員。
漢口之國會議員乘此時機發表宣言，對時局主張四項：（一）恢複13年攝政內閣。（二）恢複舊國會，改選大總統。（三）改選眾議院。（四）修正憲法。
各方對這個問題，都表示了意見，不過各有主張。張紹曾在天津有電尊重法統；唐紹儀在上海也通電主張恢複法統。蕭耀南答覆孫岳、孫傳芳電謂軍事略定，即需制憲，並有亟應制憲的八大理由，主張制憲刻不容緩。這個主張是制憲，與護憲大不相同。章炳麟則表示反對護憲而主張護法，由黎元洪複位，改選眾議院。
綜合當時情勢，恢複法統之說略佔優勢，但有兩派：
（一）護憲派：承認曹錕時代憲法，恢複舊國會，准許曹錕辭職，另選總統，恢複攝政內閣，由顏惠慶或黃郛擔任。
（二）護法派：恢複約法及舊國會，由黎元洪補滿任期。
在馮系的國民軍中，對此意見也分歧：
國民一軍主張仍由段祺瑞、許世英暫維現狀。
國民二軍主張段祺瑞下野，對時局的善後，主張根據孫中山宣言，召集國民會議，解決國是。
上海方面則有各省代表集議，或主張擁護黎元洪，亦有主張擁護唐紹儀。
武漢成為商討國是的重心，張作霖派張景惠到漢與吳會商，吳又派參贊葛應龍到南京晤孫傳芳，孫則派楊文愷到武漢。
政治局勢混沌而紛歧，財政方面更是糟得不得了。許世英攝閣未成，組府後為了財政焦頭爛額。
無論是護法或是護憲，儘管政客們吵得很兇，可是問題在於實力，沒有力量什麼都是高調，就是高坐北京執政府的段祺